新疆托克逊县“包身工事件”说明了啥？/刘长秋

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中国法官独立的思考
作者 肖文军
内容提要

法官独立对于法官这职业而言是不言而喻，本无需论述，亦无必要对之一命题成立进行分析论证，但对于中国法官却是大问题，中国法官少有独立精神和独立意思，并认为法官独立在现在的国情下还不能完全实现，中国法官的独立不是一朝一夕的事，而是一个路漫漫的过程。本文所要阐述的观点是中国法官任免体制对法官独立的弊病，是否完全不具备法官独立的条件，法官独立的根本原因是什么。（全文共6527字）
正文
法官独立对于法官这职业而言是不言而喻，本无需论述，亦无必要对之一命题成立进行分析论证，但对于中国法官却是大问题，中国法官少有独立精神和独立意思，并认为法官独立在现在的国情下还不能完全实现，中国法官的独立不是一朝一夕的事，而是一个路漫漫的过程。对此笔者持尖锐的批判态度，法官不能独立就不可能是真正意义上的法官，绝不可能合格的法官，持有法官可以不独立观念的法官就是非称职合格法官。
不可否认现行体制确有弊端，中国司法独立之路还很远，法官在独立过程有很多阻却因素，但并不能将法官不独立，归罪于体制，恰恰相反法官不独立问题是出在我们每位法官的身上，中国法官少有独立精神，法官的独立首要是自身的独立和思想的独立，这是法官这门职业所要求，法官不可能从外界去寻找自身的独立，寄托外界而获得独立的法官永远不可能独立。无人能掌握可靠的真理（1），但对于法官独立问题答案就只有一个，不可有法官可以不独立之说。正如 《司法独立世界宣言》所确认的：“法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出自何种理由。”
大多以此为业的法官们对现在司法独立状况不满，苦于司法不能独立之中，也有很多学者对法官独立问题进行反思，但始终是在法官自身因素之外寻求出路，本文所要阐述的观点是中国法官任免体制对法官独立的弊病，是否完全不具备法官独立的条件，法官独立的根本原因是什么。
一、体制对法官任免失察
真正意义上法官不必累言，必然是独立的法官。任免合格的人为法官是解决法官独立最恰当最简捷的途径，所以有必要在这对法官任免体制进行探讨。过去，中国法官几乎不需要具备任何条件，使得法官职业世俗化、平民化、行政化，不具备合格条件的人成为法官，成为今天我们在这探讨法官独立意义所在，当然这些已成为历史，但它对法官独立的影响却丝毫没有减弱，因为我们今天在法官中任职的大部分法官都是在那个时代所任免。法官少有对法官职业事业感和认同感，追求职位和政治待遇，仍是我们这一代法官的特点，政治待遇不高是大多数法官所关心的问题，可不知“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”（2），法官职业是法律人的殊荣，不必再有所求。从这意义上讲，今天我们在法院上班的法官并非真正意义上法官。
法官法出台后，新生代的法官出现，担任法官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。但这些条件对法官这职业而仍显不够，如法官门槛偏低，任职年龄过低，同时旧体制的弊病并未消除，法官等级制度等等得到保留和发展。２００１年７月１１日《最高人民法院关于贯彻落实〈中华人民共和国法官法〉的通知》中规定：各级人民法院初任审判员、助理审判员，或直接任命为副庭长、庭长、审判委员会委员的，必须通过国家司法考试。因无规定，院领导无须通过国家司法考试，这种曲解法官法并大胆落实是全国通例，领导再次在法官法之外，身份却在法官法之内，法官法法律面前不平等和特权思维得到保留，不符法官任职条件的书记员可直升副院长，上智下愚这种思想在法官法中得到了完美的体现。司考之后，所有能进法院的法官成了无所不能的法律学家，几年一轮岗，刑事、民事、商事、行政案件只要是法官都能办，可不知术业有专攻，对于法律学者很清楚，每一学科不仅仅是几部法律条文的学习，刑民商行那个部门都不可能靠熟悉几部法条而掌握，“法律的生命始终不是逻辑，而是经验”（3），而经验取得却非一天之功，业务的生疏不可避免的助长了请示之风，把合适的人放在合适的岗位，没有成为法院的用人之道，领导的喜好决定了一院法官的命运。法官等级制度以法律的名义出台了，法官法设置的四级十二等制度，另有行政等级，大多数法官看重自己的等级制和行政职务的晋升，有所求，必有所失，而失去的恰恰是法官最重要的品质，独立精神。墨子说过：臣下重其爵位而不言，近臣则喑，远臣则吟，怨结于民心。谄谀在侧，善议障塞，则国危矣。法官等级制度必须尽可能快的取消。
上述问题，我们不能不说是我们的体制对法官任免失察。中国法院现在的法官大多不是真正意义的法官，是从开始就没有的，从他们进入法院的第一天开始就没有，对于他们而言法官独立是先天不足，法官独立无非是待遇的提升而已，并不能改变现状。
法官法出台后，尽管有很多不能如意的地方，落实的也不够，但毕竟法官的门槛高了，有利于实现法官的精英化和职业化，有利于让符合法官条件的人成为法官，但当司法考试能为任命法官的基本条件后，法院自上而下胜行起了法官断层之说，结果司考通过率逐年升高，2005年司考通过率达到了14.39%，约3.2万人通过了司法考试，法院办案人手紧缺状况依然没有多大改变，可见法官断层之说并没有因为通过司考的人数增加而减少，却为法官职业世俗化做了很好的铺垫，中国法院真的缺少法官吗？据考察法国每10万人中拥有法官8.45名，是世界上人均拥有法官最多的国家。（4）这个结果肯定是不准确的，法国和中国相比肯定不是最多的，只能是之一，中国拥有19.5万法官（5），13亿人口，每10万人中拥有法官15人。2005年全国审理各类案件500多万件（6），法官年人均办案不到26件，这说明了法院的问题不在法官太少，法官不存在断层问题，而且是在相当长的时间内不会出现法官断层问题，即使存在断层问题，对于中国法院却是百利无一害，有利于实现法官终身制和法官老龄化，有利于法官队伍的精简。为中国法官精英化作了很好的铺垫，切不可以与办案法官少而大量增加法官数量，法官质量才是法官独立的关键。司法考试的通过率有必要保持较低的水平。
二、现行体制对法官独立的积极因素
体制对法官独立的影响前人已经做了很多论述，普遍认为现行体制缺少法官独立规定，因此本文所侧重于现行体制是否真正不存在法官独立的积极因素进行阐述。
我国宪法第126条规定“ 人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”只确立了法院独立，没有明确规定法官的独立，因此有学者认为宪法对法官独立持否定态度的，“独立审判的主体是人民法院，是由人民法院作为一个整体独立行使审判权，并不是审判员个人职务活动的独立，也不是合议庭审判组织职能的独立。”（7）“人民法院依法独立行使审判权，是某一级人民法院作为一个整体独立行使审判权，在人民法院内部设立审判委员会，实行民主集中制，而不是合议庭或审判员独立。”（8）“法官独立是司法独立的起点与归属，但目前人们对于司法独立到底是法院独立还是法官独立的认识还十分模糊，不少人认为中国只能提法院独立而不能讲法官独立。其实没有法官的独立不可能有法院的独立，而没有法院的独立也不可能有法官的独立，两者是互为因果的关系。”（9）中国没有法官独立的观念至今仍影响我们大多数法官和法官的领导们。审判独立的主体是法官还是法院，如是法院，那坐在审判庭的法官只不过是摆设，传声筒，事实上绝大部分案件都是由合议庭和独立审判员独立完成的，不论领导参与到案件的审批还是把关，审判独立的主体不可回避的是法官。“法官是法律具体的操作者和执行者，无论是司法独立还是司法公正，法官都是其中的主角。”（10）在我国建国经典理论马列中同样可以找出：“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律……独立的法官不属于我，也不属于政府。”（11）
随时间迁移，法治中国的提出，学术界与法院开始对法官独立的反思，宪法没有规定法官独立再不能成为法官不独立的理由了，2001年10月18日出台的《中华人民共和国法官职业道德基本准则》第2条规定“法官在履行职责时，应当忠实于宪法和法律，坚持和维护审判独立的原则，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，不受来自法律规定之外的影响。”第7条规定“法官在审判活动中，应当独立思考、自主判断，敢于坚持正确的意见。”明确了法官独立。在随后的2001年12月21日出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第64条“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。”进一步在审判实务中体现了法官独立。2005年11月4日最高院出台了《法官行为规范(试行)》第3条第2项规定了法官要“敢于坚持正确意见，自觉抵制权势、金钱、人情、关系等因素对审判活动的干扰”。最高院对法官独立所出的这些努力，从某种意义上说，中国法官不缺少法官独立的体制，缺少的是独立的法官。
三、法官独立最根本的原因在于法官自身
在这不能要求所有不具真正意义上法官对法官独立的反思，尽管我们可以从上文得出中国司法体体制有法官独立的积极因素，但在审判中能未能动摇现在法官不敢独立的局面。层层请示制度丝毫没有改变，请示包括向上级法院请示和向领导请示，向领导请示尤甚，在基层法院，请示是重要案件的案外必经程序，领导把关，奉行上智下愚官本位思想，法官弱懦，缺少独立精神，实际上是缺少对法官职业的责任感和认同观。典型的案例如2005年佘祥林冤案发生后，法学界及法院对此进行了反思，归纳了出造成佘案的两点原因：一、司法不独立，二、无罪推定没有落实，法院没有错，法官没有错，法院和法官无力承担体制的错误，错在体制，甚至并有人提出要为湖北省高院请功，认为佘祥林未被判处死刑，高院有功，但我却认为佘案的产生，关键在于我们法官不敢独立，有罪推定不是借口，事实上79年刑诉法有“保障无罪的人不受刑事追究”，“必须以事实为根据，以法律为准绳”，“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据”等等规定，况佘案发生在93年到98年间，最后被判有罪是在新刑诉法96出台后，从这一案多次审理的情况看，法官们不是没有看出案件的诸多疑点，而是过于弱懦，少有护法的勇气，在这引用“执法者自身没有护法的胆识和勇气也是不可忽视的重要因素”这句话是对恰当不过的了。（12）一句体制错对于法官过于轻松，对于当事人却过于沉重，这本是执法者所应尽的责任，我们却推给当事人，法官无错如何能解释的通，如果反思仅停留在这个层面，难免类似的佘案再次发生。网上有人提出法院在当时的情况下过于强调社会效果，对法律效果考虑不足，法官能否在法律外考虑社会效果，结论不言而喻，如法官不能信仰法律和树立法律至上的理念，那么社会不再会有任何稳固的法律，“法官无权以其自身的正义观代替现行法，并因此破坏法律共同体的意志。如法官的良心不容许他服从法律，那他就必须放弃法官的职务。”（13）“即使法官是自由的时候，他也仍然不是完全自由，他不是一位随意漫游、追逐他自己的美善理想的游侠。他应从一些经过考验并受到尊重的原则中汲取他的启示。他不得屈从于容易激动的情感，屈从于含混不清且未加规制的仁爱之心。他应当运用一种以传统为知识根据的裁量，以模拟的方法，受到制度的纪律约束，并服从社会生活中对秩序的基本需要。”（14）
法官独立是由法官本身决定的，还是由法官以外的条件决定。法官独立如果是由法官外部条件决定的，今天在这探讨法官独立毫无意义，无论摆在法官面前体制如何完美，没有独立的法官，外部条件只不过是一个摆设，内因才是起决定性作用的，佘案的发生最为关键还在于我们法官缺少独立精神。不可否认我国体制存在诸多弊病，对司法独立是有影响，有学者提出“这决定了法官不具有自身抵御任何外来压力威胁干涉的能力，如果不在法律上为其设置执行职务的保障，则当其裁判对某种势力不利时必然遭到其权力受侵害而无从抗争，从而屈从某种势力。”（15）这正反映了今天法院的现状，但是从一开始就错误的，法官独立是法官自省的过程，是法官内在的职业认同感和事业感，不应受到外界的干扰，除非没有形成确信。中国法官从开始就的确没有树立法律至上的信仰，法官的世界观处在一个不稳定的状况，如何能够排除外界的干扰，又怎可能有法官独立。当利益冲突发生时，法官连法律至上都不敢想，甚至把他当作谬论，认为法官目前做不到，法律至上与保有法官身份，后者更重要些。一个没有法律至上这样一种信念的法官，法官职业只不过是谋生的职业，法官这个职业成功与失败在于职务与工资、等级的高低，而信仰是否得到了坚持对他们而言无关紧要，这个职业已经降格了，法官与社会普通劳动者已经没有区别了，这也许是我们可以解释为什么我们法官的社会信用不高，法官职业没有神圣感的另一答案。有些法官认为法官不可能只生活在理想中，法官最终是现实生活的人。如果这一理由能成立，那法官法外办案还有什么理由不能成立，外界可干扰审判的理由太多，如果追逐物质利益是法官职业所需，那司法腐败亦可正当化。法官这一职业，“以一种前所未有的，使每个人鼓荡起自己心灵里那一份最深层的情感，那样一种召唤在里面。那么它是什么？它是我们的职业，它是我们的志业，它是我们天职，是本分上应该恪守的那样一种天职般召唤神对的劳作。”（16）他不是普通人的职业，亦不是单纯谋生的职业，他是以法律为业者的职业，他唯一信念是法律至上，“法律必须被信仰，否则他将形同虚设。”（17）他必须有维护法律的决心，“可以由此舍弃对名禄的追求而为法律献身。”（18）是对精神的追求超脱于物质追求的职业，如果法官没有法律至上的信仰，又怎能要求社会大众对法律的信仰，没有法律的信仰又怎可能有孕育法治的土壤。法官自身的独立我们这一代法官所欠缺，但亦是我们这一代法官必须要做的，我们不可以再保留法官可以不独立的思想，这对于中国顺利走向法治道路是至关重要。（未完稿）
参考文献与注释：
1、克塞诺芬尼Xenophanes，公元前564-470年，引自[德]魏德士著，《法理学》 丁晓春 吴越译，法律出版社出版，2005年5月1日第一版，第7页 。
2、［美］德沃金著：《法律帝国》，中国大百科全书出版社１９９６年版第３６１页。
3、［美］霍姆斯著《普通法》。
4、［美］玛利亚?德克拉娅著 《论法院管理与法院职责履行¬---比较意义上的考察》，刘静 唐世银编译，《法官职业化建设指导与研究》2004年第2辑116页。
5、2004年6月30日肖扬在全国加强基层建设工作会议的讲话，《树立科学发展观 开创人民法院基层建设新局面》 载于《法官职业化建设指导与研究》2004年第2辑2页，全国现在基层法官148192名，占全国法官总数的76%，推算出全国共有法官19.5万人。
6、数字来源最高人民法院院长肖扬2005年3月11日上午向十届全国人大四次会议作《最高人民法院工作报告》
7、《行政诉讼法》中央广播电视大学出版社，杨海坤编著1997年2月第4次印刷。
8、《中国刑事诉讼法》中国政法大学出版社，樊崇义主编1991年7月1日第一版37页。
9、《法官职业化的理想与现实》吕忠梅法律适用--2002-11期。
10、陈光中　葛琳著，《论提高我国法官待遇》，载于《法官职业化建设指导与研究》，２００５年第１辑，２０页。
11、《第六届莱茵省议会的辩论》，马克思恩格斯全集第一卷，人民出版社1956年版，第77页。
12、田有成著：《法制现代化与执法者的素质探讨》，载《法商研究》1996（1）。
13、［德］魏德士著，《法理学》，译者丁晓春 吴越 第400页。
14、［美］本杰明?卡多佐著 《司法过程的性质》苏力译，1998年11月第1版88页。
15、万鄂湘主编：《现代司法理念与审判方式改革》，人民法院出版社2004年版，第961页。
16、许章润 《以法律为业》。
17、哈罗德?伯乐曼著：《法律与宗教》。
18、陈金钊，《法律信仰—法治社会的精神要素》 载于《法律信仰 中国语境及其意义》第54页。
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国家医药管理局


关于加强局直属公司财务管理的暂行规定

1990年8月29日，国家医药管理局

一、总 则
为适应经济形势发展和直属公司职能转变的需要，加强直属公司财务管理，建立并完善财务管理制度，发挥机关职能部门宏观调控作用，严肃财经纪律，维护国家财政规定和财务制度，促进企业发展，现根据《中华人民共和国会计法》（以下简称〈会计法〉）和有关法规规定，结合我局和直属公司的现状，特制定《加强局直属公司财务管理暂行规定》（以下简称规定）。
二、财务管理
1．各公司要根据《会计法》和国家的有关财务规定，结合本企业的实际，建立健全各个经营管理环节的各项财会规章制度和具体办法，以严肃财经纪律，保证国家财经方针、政策的贯彻执行。
2．各公司的财务处（部）是本企业财会业务的主管部门，要严格执行《会计法》，加强本企业和所属企业的资金使用、会计核算等工作的财务管理和监督。各总公司的财务问题要由各总公司的财务处（部）统一管理，未经局同意，任何单位和个人不得下放财务审批权。
3．各公司及所属单位的一切预算外收支都要入帐，所有的财务收支都要纳入本单位的预、决算，以保证各项收支的及时、准确、完整，防止发生违纪行为。
4．要加强本企业的资金管理，搞好资金使用的预测工作，防止盲目使用资金，对不经预测研究、可行性分析的开支财务处（部）拒绝支付。
5．要加强对留利和各项基金的管理，严格按照国家规定和局核定的比例分配使用，对公司集中所属单位的留利，要按规定主要用于调剂所属单位之间资金不足的部分。
6．根据国家税法和财政部有关规定，公司要及时足额上缴利润（包括由局集中交库的税金）以保证国家税收任务的完成。
7．公司购置国家专控商品，应先提出申请，经局财务司同意签章后，再报全国控制社会集团购买力办公室审批。
三、内外合资联营企业的管理
1．公司所开展的各种形式联营和投资建厂，都要严格按照国家有关的法律、法规及财会制度和规定的审批程序办理。
2．中外合资和内联的新立项目须向局提出申报，履行立项程序，经局财务部门审核，报主管局长批准同意后方能进行。
3．公司开展横向经济联合和开办中外合资企业，在进行立项、可行性调研和评估以及签定合资或联营协议合同时，须有财务人员参加，并在项目可行性研究评估时，对项目的经济可行性提出书面评估报告。合资项目应会签局财务司。正式合同或联营协议经主管部门批准签定后，抄局财务司和同级财政部门备案，本企业财务处（部）留存一份备查。
4．内联企业和中外合资企业的会计核算、财务管理、收入分配和缴纳税收等都要按照国务院、财政部和国家医药管理局有关规定严格执行。
5．对公司现有的各种联营和合资企业，按照归口管理的原则，应及时清查，对违反国家规定的或未纳入归口管理的，要及时纠正。所签“协议”、“合同”不完备的，本企业财务无备案的要限期补办手续，同时报局财务司备案。
四、权利与义务
1．国家医药管理局应对各直属公司的经营活动和财务管理实行领导和监督，为公司的经营活动服务，并帮助企业解决实际困难。
2．各公司要按照规定和要求向局报送会计报表和其他所需的有关数据资料。
3．根据《会计法》中关于会计人员任免的有关规定，公司财务主要负责人的任免须事先征得上级主管部门的同意，不得随意调离财会部门的主要负责人。为了保持财会部门工作的连续性，财会人员要保持相对稳定，处（部）财会人员调动时，要征求本部门财会负责人的意见。
4．为加强财会基础工作，提高会计人员的素质，局和公司要认真组织财会人员及其他有关人员学习《会计法》和国家有关的方针、政策、规章制度，增强法制观念，严肃职业纪律，遵守职业道德，提高职业技能。对于违反《会计法》的行为，单位领导人、会计人员和有关人员应按《会计法》的规定，承担法律责任，情节严重的，依法追究刑事责任。
5．为确保财会人员职权不受侵犯，任何单位、任何个人不得对财会人员打击报复，凡是单位行政领导人打击报复财会人员的，视情节轻重严肃处理，对于坚持国家法律、政策，积极工作、成绩显著的财会工作人员要给予支持和鼓励。
五、附 则
1．本《规定》解释权在国家医药管理局；
2．本《规定》在执行过程中，如有同国家有关法律、法规、政策相抵触的，按国家规定执行，并修改本《规定》；
3．本《规定》从1990年9月1日起执行。