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理解取保候审适用条件时应当注意的几个问题

王占洲 林苇


（贵州警官职业学院法二系刑法教研室 贵州 贵阳550005）
（贵州警官职业学院团委 贵州 贵阳550005）
摘要：在我国目前对取保候审适用条件的规定中，尚存可能发生理解分歧的问题，已无法满足提高司法透明度和保护刑事诉讼当事人合法权益的要求，因而有必要从理论高度对其进行深入研究，以保证取保候审适用条件的内容以及领会其中蕴涵的法律精神能够被清楚、准确地理解。
关键词：取保候审 适用条件

《刑事诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》中规定的取保候审适用条件是司法机关办理取保候审的法律依据，从法理上讲，法定的适用条件无论是对适用者还是被适用者都应当是明示的并且应当是明确无争议的，然而事实却并非如此，我国立法中普遍存在的因追求叙述简练而造成发生理解分歧的问题在这些规定（特别是《刑事诉讼法》的规定）中也同样存在，而且这种理解上的分歧已经让司法实践中的司法人员和刑事诉讼当事人对取保候审适用条件感到困惑，反映在实际操作上就是无法满足提高司法透明度和保护刑事诉讼当事人合法权益的要求。因而准确地理解取保候审适用条件的内容以及领会其中蕴涵的法律精神，对整个取保候审制度的操作都有着非常重要的意义。以下我们对司法实践中的几个比较突出的问题作一论述。
一、在理解时要注意《刑事诉讼法》第51条中所谓的“可能判处”的具体含义。
这里“可能判处”的刑罚不是绝对地指犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的行为所触犯的刑法条文中的法定最高刑，也不是指该条文规定的犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的某种罪名的法定最高刑，当然更不可能是法定最低刑。在现行的取保候审制度中“可能判处”的刑罚是指承办案件的司法机关工作人员根据初步查明的涉嫌犯罪事实，依据相关法律的规定所认定的对其可能适用的刑罚，或者根据犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪事实应当适用的具体刑法条文对其可能具体适用的刑罚。当然在最终适用时可能是最高刑也可能是最低刑，这是不确定的，一切都必须根据涉嫌的犯罪事实来决定，而绝不能简单地以其涉嫌的犯罪行为所触犯的刑法条款中法定最高刑或最低刑作为其“可能判处”的刑罚。“可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的”即指司法机关根据初步查明的涉嫌犯罪事实，依据相关法律的规定所认定的对其可能适用管制、拘役或者独立适用附加刑；“可能判处有期徒刑以上刑罚”是指根据司法机关已经查明的涉嫌犯罪事实，依据相关法律的规定所认定的对其可能适用有期徒刑或者有期徒刑以上刑罚。上述论证基本可以解决理论上对“可能判处”的理解问题，但在实际操作时还有可能出现一些问题，比较典型的有：
（一）认定“可能判处”刑罚的根据是否需要证明？
司法实践中存在着这样一种认识，即简单地认为认定“可能判处”的刑罚是一种自由心证，对嫌疑的犯罪，只要刑法的相关条文或量刑幅度中规定有的刑罚手段，均可以认为是“可能判处”的刑罚，而无没有必要再做进一步的证明，并认为这就是司法机关在刑事诉讼中享有的一项刑事司法权。我们认为这种认识是不对的，它对于犯罪嫌疑人、被告人的人权保障是非常有害的。理由有：1、刑法在规定法定刑时采用的是相对法定刑的原则，而且尽管为危害程度不同的犯罪规定了轻重不同的法定刑，但法定刑通常都只一种量刑幅度，不可能做到对一种犯罪明确地规定适用哪一种刑罚，例如第234条第1款 “故意伤害他人身体的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”，第235条 “过失伤害他人致人重伤的，处三年以下有期徒刑或者拘役”，都属于这种情况，在同一个量刑幅度中既有有期徒刑也有拘役或管制，如果对认定“可能判处”刑罚的根据不加证明，便无法区分到底应当适用有期徒刑还是管制或拘役。而如果将这种确认交由司法机关任意选择的话，那么《刑事诉讼法》又有什么必要在第51条中分别规定两种不同的适用条件呢？2、司法工作人员认定犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪“可能判处”何种刑罚的行为，实际上就是一种以假设犯罪嫌疑人、被告人有罪为前提而做出的对其适用刑罚处罚的预判决，或者说是一种模拟审判中的模拟判决，但无论将其称之为假设还是模拟，从逻辑上讲，都是先认为犯罪嫌疑人、被告人的行为已经构成的某具体犯罪，然后才能得出根据其犯罪事实可能适用何种刑罚的结。对此，曾经有同志提出，既然未经人民法院的有罪判决就认为人家有罪，这不是违反“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”的原则吗？当然这一考虑是多虑了，因为“确定有罪”与“假定有罪”虽然只有一字之差，但内容上却千差万别，两者完全不能等同。但这毕竟说明了一个问题，认定“可能判处”的刑罚实际就是在预演人民法院的审判和判决，那么它也必须遵循人民法院审判和判决的原则，去对“可能判处”刑罚的根据——涉嫌的犯罪事实进行证明，只不过在证明的程度上不可能要求其完全达到人民法院审判和判决的标准，但至少有三点是必须证明的，即应当有证据证明有犯罪事实存在，有证据证明该犯罪事实可能是犯罪嫌疑人或被告人实施的，有证据证明该犯罪事实符合刑法分则关于某一具体犯罪的全部犯罪构成具体的量刑幅度。
（二）认定“可能判处”刑罚的根据是否包括有利于犯罪嫌疑人或被告人的犯罪情节？
这也是在司法实践中应当注意的一个问题，有些司法工作人员特别是侦查、检察人员容易忽视有利于犯罪嫌疑人或被告人的犯罪情节，并认为这些情节应当是人民法院审判时由律师和法官考虑的问题，在审前阶段则无须考虑。但事实上，对于实施了相同犯罪行为的被告人，因为其犯罪情节的不同会最终导致适用不同的刑罚，在认定“可能判处”的刑罚时如果不考虑有利于犯罪嫌疑人或被告人的犯罪情节，那么最终结论也就不可能是准确的，例如甲乙两个被告人同样是因为过失行为致被害人重伤而触犯了刑法关于过人致人重伤罪的规定，原则都应当在“三年以下有期徒刑或者拘役”这一量刑幅度内决定对他们适用的刑罚，但实际适用的刑罚会因为犯罪情节上的不同而有很大的区别，甲如果没有任何罪轻情节，对他适用的刑罚就可能是有期徒刑包括最高刑三年，而乙如果有自首或立功或防卫过当等罪轻情节，对他适用的刑罚就极有可能是拘役。虽然这时对“可能判处”的刑罚的认定只是一种发生在程序意义上的对实体判决的预测，不会对犯罪嫌疑人、被告人最终的实体判决造成直接影响，但这肯定会影响司法工作人员对强制措施的选择，当需要对犯罪嫌疑人、被告人适用强制措施时，司法工作人员对其认为“可能判处拘役、管制或者独立适用附加刑”的犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审的概率非常大，而对其认为“可能判处有期徒刑”的犯罪嫌疑人、被告人则更愿意适用逮捕。这种影响显然与犯罪嫌疑人、被告人的利益是直接相关的。据此，我们认为认定“可能判处”的刑罚时应当考虑有利于犯罪嫌疑人或被告人的犯罪情节。
（三）司法工作人员是否需要将认定“可能判处”刑罚的根据及其证明告知犯罪嫌疑人、被告人？
这也许是司法实践中司法工作人员处理取保候审时最不耐烦的一个问题，告诉他们“可能判处”刑罚的结论还不够吗？难道他们还不清楚他们自己的罪行吗？告诉他们认定“可能判处”刑罚的根据及其证明有什么用？他们有权利知道吗？基于这样一些想法，司法实践中司法工作人员通常不会将认定“可能判处”刑罚的根据及其证明告知犯罪嫌疑人、被告人，表面上看起来这样做的原因是他们认为这样做增加了不必要的工作量而且没有实际的意义，好象只是因为技术上的原因，但事实这来源于深层次的观念上的原因，因为他们内心深处已经将犯罪嫌疑人、被告人确定为罪犯，认为对其适用强制措施只不过在对其适用刑罚之前履行的一些必要的手续，既然最终都会被适用刑罚，适用或者不适用强制措施、适用这种或那种强制措施又有什么区别呢？对于决定者来说的确是没有什么区别，但对于被决定者来说却有着非常大的区别，因为它直接关系到一个尚不能肯定会被确定为有罪的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由是否受到不必要的非法的限制或者剥夺。而且，即使是经过精密的诉讼程序由专业博学的法官所做出的刑事判决也不能完全保证其内容的准确性，对此几乎所有的人都不会有异议，立法机关在《刑事诉讼法》中规定的两审终审制、审判监督程序等等也都是因为发生错误的可能性是不可 避免的，也许这种不可避免的错误会在很长时间里持续存在。相比之下，不经审判而由司法工作人员个人（特别是那些未受过专业教育的侦查员）依据尚不能确定的信息所做出的对未来“可能判处”的刑罚的推测，则更容易发生错误。虽然立法者无视这种错误发生的可能性或者是认为这种错误对整个刑事诉讼不会有什么太大的影响，没有为这种可能发生的错误设置相应的救济程序，但被决定者总有权利通过其它程序来解决这种错误罢，比如说控告（第14条第3款“诉讼参与人对于审判人员、检察人员和侦查人员侵犯公民诉讼权利和人身侮辱的行为，有权提出控告。”），要提出的控告需要有明确的理由和证据，而这理由和证据很多时候就存在于司法工作人员认定“可能判处”刑罚的根据及其证明里。因而，我们认为司法工作人员需要将认定“可能判处”刑罚的根据及其证明告知犯罪嫌疑人、被告人，当然可以设计专门的程序以使这种告知是不会加大司法工作人员的工作量。
二、在理解时要注意《刑事诉讼法》第51条中“可以取保候审”的含义。
准确的说就是要注意正确理解“可以”在本条这一特殊环境中的含义。本条中规定“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审”，这是一个典型的授权性规定，即赋予人民法院、人民检察和公安机关对符合法定条件的犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审的权利，问题在于这项权利到底有多大。司法实践中的司法工作人员通常将这项权利理解为“对于符合取保候审法定条件的犯罪嫌疑人、被告人可以适用取保候审，也可以不适用取保候审”，理由是在法律规定中“可以”本身就是一个或然性规定，当规定可以做某事的时候，这里就包含着可以做某事和可以不做某事两种权利，而选择其中任何一项权利都是合法的。这种理解导致了司法实践中的一种令人费解的现象，即当申请人以可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的或者可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的为理由向司法机关申请取保候审时，司法工作人员在不能推翻申请人的理由的情况下，也能随意地拒绝申请人的取保候审申请，其依据同样是第51条，既然法律只是规定“可以取保候审”而不是“应当取保候审”，那么对符合取保候审条件的犯罪嫌疑人、被告人无论是决定适用取保候审还是决定不适用取保候审都不违反第51条的规定，都是法律赋予的权利。例如甲涉嫌收赃罪（《刑法》第312条“明知是犯罪所得的赃物而予以窝藏、转移、收购或者代为销售的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”）被立案侦查，侦查中甲供认自己的犯罪行为，但因未能提供侦查人员要求提供的向其销售赃物的其他犯罪嫌疑人的，被侦查人员认为其不配合侦查，存在通知其他犯罪嫌疑人或者同其他犯罪嫌疑人串供的可能性，遂以《刑事诉讼法》第60条为依据，认为甲属于“有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要”的犯罪嫌疑人，向检察机关申请批捕获准后，即对甲依法逮捕。三周后同甲有联系的所有其他犯罪嫌疑人均已归案，甲的律师便以原来逮捕的理由已不存在、对甲适用取保候审已足以防止社会危害性为由向公安机关申请取保候审，公安机关的承办人员在不能推翻律师申请取保候审理由的情况下仍然拒绝取保，并告知律师《刑事诉讼法》规定在符合第51条的情况下只是“可以”取保候审，办案人员有权根据办案需要选择同意取保候审或者不同意取保候审。而他选择了不同意取保候审，因为他认为继续羁押能够更方便其办案的需要。本案中办案人员的做法在司法实践中是很有代表性的，但这种做法及其支持这种做法的相关认识是否真正反映了《刑事诉讼法》第51条的立法原意呢？对此我们的观点很明确，我们认为这种认识不能全面、准确地反映第51条的立法原意，理由有如下几点：
（一）从逻辑学的角度来看，“可以A”这一或然性表达式当然包含有“既可以A也可以非A”的内容，但这并不意味在任何情况下“既可以A也可以非A”都是“可以A”所要反映的唯一内容。首先，从模态真值表我们可以看出，“可以A”与“可以非A”之间的关系是“两者决不同假，两者有时同真”，也即“可以A”和“可以非A”并不是在任何时候都无条件的同真，而只是在某些特定情况下或者某些特定的条件下同真，因而，“可以A”同“既可以A也可以非A”之间并不具有唯一性。其次，从表达式的解释来看，对一个模态表达式的解释也不可能是唯一的，而是可能存在四种解释方法即逻辑解释、动因解释、价值解释和命令解释，而且每一种都还需要参照某些逻辑之外的因素作相应的辅助说明（如：在逻辑解释中——涉及陈述的命题，因而涉及有关知识；在动因解释中——涉及作为有关事物原因的一系列现实因素；在价值解释中——涉及到某人的评价；在命令解释中——涉及特定部门要履行某事态有那些有效规范）。具体反映在“可以A”这一表达式中即为：在逻辑解释中，“可以A”是指在我们已知的命题中（即在已知为真的命题中），没有任何命题会推出‘A’为假，即假定命题A不会与已知的真命题相矛盾；在动因解释中，“可以A”表示在这个情况下不存在使“A”不能出现的因素，或者说不存在引起非A事态的原因；在价值解释中，“可以A”是指如果是A，那么按某种评价，这并非不好；在命令解释中，“可以A”这一表达式的内容比较复杂，需要考虑到事实A（关于某人的行为）和某些规范之间的关系，事实上在这类情况中，“可以A”这一表达式是在多种意义上使用的。再次，从模态命题的内容来看，对表示“可以A”的或然命题（problematic propositions)也存在着两方面的理解——单向的可能性（unilateral possibility)和双重的可能性（bilateral possibility)，双重的可能性是指“可以A”包括既可以A又可以非A，而单向的可能性则指“可以A”只涉及到可以A这一种情况，而没有考虑是否可以非A的情况。据此我们可能看出，从逻辑学的角度来讲，“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审”并不能绝对地等同于“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，既可以取保候审又可以不取保候审”。
（二）从立法的角度来看，如果将“可以取保候审”完全等同于“既可以取保候审又可以不取保候审”，有悖于我国《立法法》的有关规定。我国《立法法》第6条规定“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”，所谓“科学地规定”是指法律规定必须清晰明确，不会使公民在理解时出现重大疑惑，所谓“合理地规定”是指法律在规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任时必须遵循权利义务相一致、权利制约的原则。而如果将“可以取保候审”当作“既可以取保候审又可以不取保候审”来理解（以下简称无条件的双重可能性理解），则不符合这两项要求。首先，这种理解使得《刑事诉讼法》关于取保候审的法定条件失去效能，不仅普通公民甚至连专业的法律工作者也无法确认适用取保候审的最终适用条件。“可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的”或“可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的”是《刑事诉讼法》规定的适用取保候审的法定条件，从《刑事诉讼法》第51条的规定来看这是毫无疑问的，然而在无条件的双重可能性理解中，这一规定的性质却发生了变化，它不再具有条件的特性，因为在符合上述两种情形的情况下，司法人员仍然可以在“可以取保候审”或“不可以取保候审”之间进行选择，而且当什么时候“可以取保候审”什么时候“不可以取保候审”，却不是明示的，具体说就是司法人员在选择是否适用取保候审时，《刑事诉讼法》第51条规定的两种情形已不再是条件（因为它并不能决定司法人员是否适用取保候审），可能说它是前提要更为恰当一点，即当且仅当符合这两种情形时，司法人员才会考虑是否对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审，但是具体在什么条件下才能够适用取保候审却不清楚，那么司法人员到底是以什么作为判断是否取保候审的法定依据呢？对“可以取保候审”作无条件的双重可能性理解时，这种缺陷实际上是无法弥补的。其次，在这种理解的基础上，司法人员决定是否适用取保候审的权利事实上是变得无限大。按照这种理解，司法人员可以自由地判断是否对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审，而无须去考虑这种决定是否符合法律的规定，因为在这种理解中，“可以取保候审”被解释为绝对的授权性规定，即其本身就已经包含有做出“既可以取保候审也可以不取保候审”两种判断的权利，更为重要的是这两种判断的权利没有任何的限制，既没有明示的法律条文中的直接的限制，也没有法理上的间接的限制，其导致的结果就是司法人员可以凭其个人好恶来决定是否对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审，无须任何理由也无须为此承担任何责任。当然实践中的同志可能会有不同意见，很多人认为这没有什么不好理解的，因为这本来就是法律赋予司法人员的一项自由裁量权，据此，司法人员当然可以自由地决定取保候审的适用了。但我们认为这实际上是对自由裁量权的一种曲解，从法理上讲，自由裁量权从来都不是一项无限制的权利，它在法学理论、法律规定、适用者和适用对象等多方面都存在着的明显的限制条件。
综上，我们认为对“可以取保候审”不能绝对地理解为“对于符合取保候审法定条件的犯罪嫌疑人、被告人既可以适用取保候审，也可以不适用取保候审”，而是应当作附条件地理解，即司法机关对于符合取保候审法定条件的犯罪嫌疑人、被告人，在一般情况下可以适用取保候审，但在特殊情况下不能适用取保候审。


财政部


关于印发《关于企业实行财务预算管理的指导意见》的通知


　　 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，各中央管理企业：

　　 为了促进企业建立、健全内部约束机制，提高财务管理水平，根据财政部印发的《企业国有资本与财务管理暂行办法》(财企[2001]325号)第十七条的规定，我们制定了《关于企业实行财务预算管理的指导意见》。现予印发，请结合具体情况参照执行。在执行中有何问题，请及时反馈我部。

　　附件：关于企业实行财务预算管理的指导意见

　　 中华人民共和国财政部

　　 二○○二年四月十日


　 　　附件：

关于企业实行财务预算管理的指导意见

　　 为了促进企业建立、健全内部约束机制，进一步规范企业财务管理行为，根据财政部《企业国有资本与财务管理暂行办法》(财企[2001]325号)有关企业应当实行财务预算管理制度的规定，现就企业财务预算管理工作提出如下指导意见：

　　一、财务预算管理的基本内容

　　 (一)预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。

　　 企业财务预算是在预测和决策的基础上，围绕企业战略目标，对一定时期内企业资金取得和投放、各项收入和支出、企业经营成果及其分配等资金运动所作的具体安排。

　　 财务预算与业务预算、资本预算、筹资预算共同构成企业的全面预算。

　　 (二)企业财务预算应当围绕企业的战略要求和发展规划，以业务预算、资本预算为基础，以经营利润为目标，以现金流为核心进行编制，并主要以财务报表形式予以充分反映。

　　 (三)企业财务预算一般按年度编制，业务预算、资本预算、筹资预算分季度、月份落实。

　　 (四)企业应当重视财务预算管理工作，将财务预算作为制定、落实内部经济责任制的依据。企业财务预算管理由母公司组织实施，分级归口管理。

　　 (五)企业编制财务预算应当按照内部经济活动的责任权限进行，并遵循以下基本原则和要求：

　　 1.坚持效益优先原则，实行总量平衡，进行全面预算管理；

　　 2.坚持积极稳健原则，确保以收定支，加强财务风险控制；

　　 3.坚持权责对等原则，确保切实可行，围绕经营战略实施。

　　 二、财务预算管理的组织机构

　　 (一)企业法定代表人应当对企业财务预算的管理工作负总责。企业董事会或者经理办公会可以根据情况设立财务预算委员会或指定财务管理部门负责财务预算管理事宜，并对企业法定代表人负责。

　　 (二)财务预算委员会(没有设立财务预算委员会的，即为企业财务管理部门，下同)主要拟订财务预算的目标、政策，制定财务预算管理的具体措施和办法，审议、平衡财务预算方案，组织下达财务预算，协调解决财务预算编制和执行中的问题，组织审计、考核财务预算的执行情况，督促企业完成财务预算目标。

　　 (三)企业财务管理部门在财务预算委员会或企业法定代表人的领导下，具体负责组织企业财务预算的编制、审查、汇总、上报、下达、报告等具体工作，跟踪监督财务预算的执行情况，分析财务预算与实际执行的差异及原因，提出改进管理的措施和建议。

　　 (四)企业内部生产、投资、物资、人力资源、市场营销等职能部门具体负责本部门业务涉及的财务预算的编制、执行、分析、控制等工作，并配合财务预算委员会做好企业总预算的综合平衡、协调、分析、控制、考核等工作。其主要负责人参与企业财务预算委员会的工作，并对本部门财务预算执行结果承担责任。

　　 (五)企业所属基层单位是企业主要的财务预算执行单位，在企业财务管理部门的指导下，负责本单位现金流量、经营成果和各项成本费用预算的编制、控制、分析工作，接受企业的检查、考核。其主要负责人对本单位财务预算的执行结果承担责任。

　　 企业对具有控制权的子公司应当同时实施财务预算管理。

　　 三、财务预算的形式及其编制依据

　　 (一)企业编制财务预算应当按照先业务预算、资本预算、筹资预算，后财务预算的流程进行，并按照各预算执行单位所承担经济业务的类型及其责任权限，编制不同形式的财务预算。

　　 (二)业务预算是反映预算期内企业可能形成现金收付的生产经营活动(或营业活动)的预算，一般包括销售或营业预算、生产预算、制造费用预算、产品成本预算、营业成本预算、采购预算、期间费用预算等，企业可根据实际情况具体编制。

　　 1.销售或营业预算是预算期内预算执行单位销售各种产品或者提供各种劳务可能实现的销售量或者业务量及其收入的预算，主要依据年度目标利润、预测的市场销量或劳务需求及提供的产品结构以及市场价格编制。

　　 2.生产预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内所要达到的生产规模及其产品结构的预算，主要是在销售预算的基础上，依据各种产品的生产能力、各项材料及人工的消耗定额及其物价水平和期末存货状况编制。为了实现有效管理，还应当进一步编制直接人工预算和直接材料预算。

　　 3.制造费用预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内为完成生产预算所需各种间接费用的预算，主要在生产预算基础上，按照费用项目及其上年预算执行情况，根据预算期降低成本、费用的要求编制。

　　 4.产品成本预算是从事工业生产的预算执行单位在预算期内生产产品所需的生产成本、单位成本和销售成本的预算，主要依据生产预算、直接材料预算、直接人工预算、制造费用预算等汇总编制。

　　 5.营业成本预算是非生产型预算执行单位对预算期内为了实现营业预算而在人力、物力、财力方面必要的直接成本预算，主要依据企业有关定额、费用标准、物价水平、上年实际执行情况等资料编制。

　　 6.采购预算是预算执行单位在预算期内为保证生产或者经营的需要而从外部购买各类商品、各项材料、低值易耗品等存货的预算，主要根据销售或营业预算、生产预算、期初存货情况和期末存货经济存量编制。

　　 7.期间费用预算是预算期内预算执行单位组织经营活动必要的管理费用、财务费用、销售(营业)费用等预算，应当区分变动费用与固定费用、可控费用与不可控费用的性质，根据上年实际费用水平和预算期内的变化因素，结合费用开支标准和企业降低成本、费用的要求，分项目、分责任单位进行编制。其中：科技开发费用以及业务招待费、会议费、宣传广告费等重要项目，应当重点列示。

　　 8.企业对自办医院、学校及离退休人员费用支出，解除劳动关系补偿支出，缴纳税金，政策性补贴、对外捐赠支出及其他营业外支出等，应当根据实际情况和国家有关政策规定，编制营业外支出等相关业务预算。

　　 (三)资本预算是企业在预算期内进行资本性投资活动的预算，主要包括固定资产投资预算、权益性资本投资预算和债券投资预算。

　　 1.固定资产投资预算是企业在预算期内购建、改建、扩建、更新固定资产进行资本投资的预算，应当根据本单位有关投资决策资料和年度固定资产投资计划编制。企业处置固定资产所引起的现金流入，也应列入资本预算。企业如有国家基本建设投资、国家财政生产性拨款，应当根据国家有关部门批准的文件、产业结构调整政策、企业技术改造方案等资料单独编制预算。

　　 2.权益性资本投资预算是企业在预算期内为了获得其他企业单位的股权及收益分配权而进行资本投资的预算，应当根据企业有关投资决策资料和年度权益性资本投资计划编制。企业转让权益性资本投资或者收取被投资单位分配的利润(股利)所引起的现金流入，也应列入资本预算。

　　 3.债券投资预算是企业在预算期内为购买国债、企业债券、金融债券等所作的预算，应当根据企业有关投资决策资料和证券市场行情编制。企业转让债券收回本息所引起的现金流入，也应列入资本预算。

　　 (四)筹资预算是企业在预算期内需要新借入的长短期借款、经批准发行的债券以及对原有借款、债券还本付息的预算，主要依据企业有关资金需求决策资料、发行债券审批文件、期初借款余额及利率等编制。

　　 企业经批准发行股票、配股和增发股票，应当根据股票发行计划、配股计划和增发股票计划等资料单独编制预算。股票发行费用，也应当在筹资预算中分项作出安排。

　　 (五)财务预算主要以现金预算、预计资产负债表和预计损益表等形式反映。

　　 1.现金预算是按照现金流量表主要项目内容编制的反映企业预算期内一切现金收支及其结果的预算。它以业务预算、资本预算和筹资预算为基础，是其他预算有关现金收支的汇总，主要作为企业资金头寸调控管理的依据。

　　 2.预算资产负债表是按照资产负债表的内容和格式编制的综合反映预算执行单位期末财务状况的预算报表。一般根据预算期初实际的资产负债表和销售或营业预算、生产预算、采购预算、资本预算、筹资预算等有关资料分析编制。

　　 3.预算损益表是按照损益表的内容和格式编制的反映预算执业单位在预算期内利润目标的预算报表。一般根据销售或营业预算、生产预算、产品成本预算或者营业成本预算、期间费用预算、其他专项预算等有关资料分析编制。

　　 (六)企业应当结合自身特点制定规范的财务预算编制基础表格，统一财务预算指标计算口径。

　　 四、财务预算的编制程序和方法

　　 (一)企业编制预算，一般应按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行。

　　 1.下达目标。企业董事会或经理办公会根据企业发展战略和预算期经济形势的初步预测，在决策的基础上，一般于每年9月底以前提出下一年度企业财务预算目标，包括销售或营业目标、成本费用目标、利润目标和现金流量目标，并确定财务预算编制的政策，由财务预算委员会下达各预算执行单位。

　　 2.编制上报。各预算执行单位按照企业财务预算委员会下达的财务预算目标和政策，结合自身特点以及预测的执行条件，提出详细的本单位财务预算方案，于10月底前上报企业财务管理部门。

　　 3.审查平衡。企业财务管理部门对各预算执行单位上报的财务预算方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。在审查、平衡过程中，财务预算委员会应当进行充分协调，对发现的问题提出初步调整的意见，并反馈给有关预算执行单位予以修正。

　　 4.审议批准。企业财务管理部门在有关预算执行单位修正调整的基础上，编制出企业财务预算方案，报财务预算委员会讨论。对于不符合企业发展战略或者财务预算目标的事项，企业财务预算委员会应当责成有关预算执行单位进一步修订、调整。在讨论、调整的基础上，企业财务管理部门正式编制企业年度财务预算草案，提交董事会或经理办公会审议批准。

　　 5.下达执行。企业财务管理部门对董事会或经理办公会审议批准的年度总预算，一般在次年3月底以前，分解成一系列的指标体系，由财务预算委员会逐级下达各预算执行单位执行。在下达后15日内，母公司应当将企业财务预算报送主管财政机关备案。

　　 (二)企业财务预算可以根据不同的预算项目，分别采用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等方法进行编制。

　　 1.固定预算是根据预算内正常的、可实现的某一业务量水平编制的预算，一般适用于固定费用或者数额比较稳定的预算项目。

　　 2.弹性预算是在按照成本(费用)习性分类的基础上，根据量、本、利之间的依存关系编制的预算，一般适用于与预算执行单位业务量有关的成本(费用)、利润等预算项目。

　　 3.滚动预算是随时间的推移和市场条件的变化而自行延伸并进行同步调整的预算，一般适用于季度预算的编制。

　　 4.零基预算是对预算收支以零为基点，对预算期内各项支出的必要性、合理性或者各项收入的可行性以及预算数额的大小，逐项审议决策从而予以确定收支水平的预算，一般适用于不经常发生的或者预算编制基础变化较大的预算项目，如对外投资、对外捐赠等。

　　 5.概率预算是对具有不确定性的预算项目，估计其发生各种变化的概率，根据可能出现的最大值和最小值计算其期望值，从而编制的预算，一般适用于难以推测预测变动趋势的预算项目，如销售新产品、开拓新业务等。

　　 五、财务预算的执行与控制

　　 (一)企业财务预算一经批复下达，各预算执行单位就必须认真组织实施，将财务预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各单位、各环节和各岗位，形成全方位的财务预算执行责任体系。

　　 (二)企业应当将财务预算作为预算期内组织、协调各项经营活动的基本依据，将年度预算细分为月份和季度预算，以分期预算控制确保年度财务预算目标的实现。

　　 (三)企业应当强化现金流量的预算管理，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当按财务预算管理制度规范支付程序。对于无合同、无凭证、无手续的项目支出，不予支付。

　　 (四)企业应当严格执行销售或营业、生产和成本费用预算，努力完成利润指标。在日常控制中，企业应当健全凭证记录，完善各项管理规章制度，严格执行生产经营月度计划和成本费用的定额、定率标准，加强适时的监控。对预算执行中出现的异常情况，企业有关部门应及时查明原因，提出解决办法。

　　 (五)企业应当建立财务预算报告制度，要求各预算执行单位定期报告财务预算的执行情况。对于财务预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较大的重大项目，企业财务管理部门以及财务预算委员会应当责成有关预算执行单位查找原因，提出改进经营管理的措施和建议。

　　 (六)企业财务管理部门应当利用财务报表监控财务预算的执行情况，及时向预算执行单位、企业财务预算委员会以至董事会或经理办公会提供财务预算的执行进度、执行差异及其对企业财务预算目标的影响等财务信息，促进企业完成财务预算目标。

　　 六、财务预算的调整

　　 (一)企业正式下达执行的财务预算，一般不予调整。财务预算执行单位在执行中由于市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化，致使财务预算的编制基础不成立，或者将导致财务预算执行结果产生重大偏差的，可以调整财务预算。

　　 (二)企业应当建立内部的弹性预算机制，对于不影响财务预算目标的业务预算、资本预算、筹资预算之间的调整，企业可以按照内部授权批准制度执行，鼓励预算执行单位及时采取有效的经营管理对策，保证财务预算目标的实现。

　　 (三)企业调整财务预算，应当由预算执行单位逐级向企业财务预算委员会提出书面报告，阐述财务预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对财务预算执行造成的影响程度，提出财务预算的调整幅度。

　　 企业财务管理部门应当对预算执行单位的财务预算调整报告进行审核分析，集中编制企业年度财务预算调整方案，提交财务预算委员会以至企业董事会或经理办公会审议批准，然后下达执行。

　　 母公司审议批准的财务预算调整方案，应当在下达执行15日内报送主管财政机关备案。

　　 (四)对于预算执行单位提出的财务预算调整事项，企业进行决策时，一般应当遵循以下要求：

　　 1.预算调整事项不能偏离企业发展战略和年度财务预算目标；

　　 2.预算调整方案应当在经济上能够实现最优化；

　　 3.预算调整重点应当放在财务预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。

　　 七、财务预算的分析与考核

　　 (一)企业应当建立财务预算分析制度，由财务预算委员会定期召开财务预算执行分析会议，全面掌握财务预算的执行情况，研究、落实解决财务预算执行中存在问题的政策措施，纠正财务预算的执行偏差。

　　 (二)开展财务预算执行分析，企业财务管理部门及各预算执行单位应当充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律等方面的有关信息资料，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因素分析、平衡分析等方法，从定量与定性两个层面充分反映预算执行单位的现状、发展趋势及其存在的潜力。

　　 针对财务预算的执行偏差，企业财务管理部门及各预算执行单位应当充分、客观地分析产生的原因，提出相应的解决措施或建议，提交董事会或经理办公会研究决定。

　　 (三)企业财务预算委员会应当定期组织财务预算审计，纠正财务预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护财务预算管理的严肃性。

　　 财务预算审计可以全面审计，或者抽样审计。在特殊情况下，企业也可组织不定期的专项审计。

　　 审计工作结束后，企业内部审计机构应当形成审计报告，直接提交财务预算委员会以至董事会或者经理办公会，作为财务预算调整、改进内部经营管理和财务考核的一项重要参考。

　　 (四)预算年度终了，财务预算委员会应当向董事会或者经理办公会报告财务预算执行情况，并依据财务预算完成情况和财务预算审计情况对预算执行单位进行考核。

　　 企业内部预算执行单位上报的财务预算执行报告，应经本部门、本单位负责人按照内部议事规范审议通过，作为企业进行财务考核的基本依据。母公司财务预算执行报告应当在年度财务会计报告编妥后20日内报送主管财政机关备案。

　　 企业财务预算按调整后的预算执行，财务预算完成情况以企业年度财务会计报告为准。

　　 (五)企业财务预算执行考核是企业效绩评价的主要内容，应当结合年度内部经济责任制考核进行，与预算执行单位负责人的奖惩挂钩，并作为企业内部人力资源管理的参考。具体考核办法，可以参照《企业国有资本与财务管理暂行办法》(财企[2001]325号)执行。