走进法律之门
《法律门前》读后
《法律门前》（Before the Law）,弗兰茨•卡夫卡（Franz Kafka）,《审判》
内容摘要：
《法律门前》是弗兰茨•卡夫卡未完成的小说《审判》中的一部分。寓言情节以守门人和乡下人为主线层层展开，通过二者对话及行为的精彩的描写，引出了笔者对一系列相关法律问题的思考。哲学家阿尔弗雷德•诺思•怀特海德曾经说过，所有西方哲学只不过是柏拉图的注脚；同样可以说所有西方法律的论述不过是弗兰茨•卡夫卡的注脚。【1】那么，《法律门前》所映的法律问题则是广泛而深远的。
关键词：
法律之门 民主 法治 法律公开 行政权力
在弗兰茨•卡夫卡的小说《审判》中有这样一则寓言：
法的门前有一位守门人在站岗。一个乡下来的人走到守门人跟前，请求进门见法。但守门人说现在不能放他进去。乡下人想了想，问过一会儿是否允许他进去。“可能吧，”守门人答道，“但现在不行。”由于通向法的门像往常一样敞开着，守门人又走到门的一旁去，于是乡下人探身门内窥望。守门人看到了，笑着说：“如果你这样感兴趣，就努力进去，不必得到我的允许。不过，你要注意，我是有权力的，而且我只是守门人中最卑微的一个。里面的每一座大厅门前都有守门人站岗，一个比一个更有权力。就说那第三个守门人吧，他的模样连我都不敢去看。”这些困难是乡下人不曾料想到的。他以为，任何人在任何时候都是可以晋见法的，但是当他更切近地看着这位身穿皮外套、鼻子尖耸、留着长而稀疏地鞑靼胡须的守门人时，他决定还是等到许可后再进去。守门人给了他一条凳子，让他坐在门边。他就坐在那里等了一天又一天，一年又一年。为了能获准进去。乡下人曾为自己地旅程准备了很多东西，他倾其所有，即使是很贵重的东西，希望能够买通守门人。守门人接受了所有的东西，然而每次收礼时都说：“我收下这个只是为了不让你觉得有什么事情该做而没做。”在那段漫长的日子里，乡下人几乎是不间断地观察着守门人。他忘却了其他守门人，对他而言，这个人似乎是他与法之间的唯一障碍。开始几年，他大声诅咒自己的厄运；后来，因为衰老，他只能喃喃自语了。他变得孩子气起来，由于长年累月的观察，他甚至连守门人皮领上的跳蚤都熟悉了。他请求这些跳蚤帮忙说服守门人改变心意。最后，他的眼睛变得模糊不清了，他不知道周围世界真的变黑暗了，还是自己的眼睛在欺骗他。但是在黑暗中，他现在能够看到一束光线不断地从法的大门里射出来。现在他的生命正接近终点，弥留之际，他将整个等待过程的所有体会凝聚成一个问题，这个问题他还从未向守门人提出过。他招呼守门人到跟前来，因为他已不能抬起自己正在僵硬的身体。守门人不得不把身子俯得很低才能听清他的话，因为他们之间的身高差别增加了很多，乡下人越发处于劣势。“你现在还想知道什么？”守门人问道，“你没有满足的时候。”“每个人都极力要到达法的面前，”乡下人回答，“可这么多年来，除了我，竟没有一个人来求见法，怎么会是这样呢？”守门人看出乡下人已筋疲力尽，听力也正在衰退，于是在他耳边喊道：“除了你，没有人能获准进入这道门，因为它是专为你开的，我现在要去关上它了。”
这里，将寓言所蕴涵的道理暂且搁置，先对守门人和乡下人这两个人物进行透析。
一、守门人与乡下人
《法律门前》的整个情节都是围绕这守门人和乡下人这一对矛盾体而展开的。法律之门是守门人工作和生活的核心，他在职权的限制下，奉行着旨意性的原则，于是他对乡下人入门见法进行了限制，而乡下人抱着接近法或是与法交流沟通的初衷，通过各种手段与守门人的限制进行了频繁的对抗。作者通过细致入微的心理描写和行为细节描写，短短千余字便使人物形象愈发逼真、跃于纸上，也使得寓言内涵愈加丰富，在人物的举手投足间容易让人产生无尽的遐想。
守门人给人产生的第一印象容易是一个呆板、守旧、没有人情味儿的角色。他拥有权力，却又不知变通，百年如一日的把守着第一扇大门，永远以自己魁梧凶狠的形象面对世人，使诸多的拜访者望而却步。他甚至难得回望一下门内的景象，他连第三个守门人的模样都没见过，那么可以推断，也许他对于自己真正所守护的是什么也十分模糊。他尽职得有些极端，就像一尊立于门前的雕像，或许只为乡下人而启动。然而当面对着乡下人的时候，他的表现却让人大跌眼镜，岿然成为乡下人前行的一道屏障。同时相对于乡下人来说，守门人是一个有权力有力量的强者，他眼看着乡下人为求见法其生命在门前逐渐的消释亦不为所动，直到最后才将真相告知。最后的真相像是对乡下人的讽刺，在这种黑色幽默的结局中，读者或许惊栗或许惶惶不安，在守门人与乡下人的对峙过程中，对二者的倾向性已经开始摇摆不定。
然而，在经过深入的挖掘后，守门人却向读者展现了其更为本质的一面。首先，他是一个忠于职守的人。他多年坚守自己的岗位，从来没有离开过一步，也没有半句怨言，终始如一的敬业精神使其直到最后一分钟才把门关上。这里需要注意的是，守门人是为法服务的，是法的执行者，他的职责是看守法律之门。这也就需要坚定持久的毅力以及严格细致的责任心，对于法的旨令必须严格执行，不得掺杂任何主观意思成分，在法定的职责权限内容不得守门人半点徇私或变通。因而他坦然面对乡下人烦人的乞求和纠缠，同时也没有被贿赂，在接受乡下人贵重的礼物时也只是为了让他觉得还有什么事情该做而没做，即便是身上的跳蚤也没有办法说服其动心。他不多嘴，在那么多年里他只提一些“很没人情味儿”的问题，【2】关于门内的情况也只是浮光掠影的提及了第三个守门人，在与乡下人长时间的言词“交锋”中，他并没有给予明确的指引或过多的暗示，也只有在乡下人行将就木时方给予其一个最终的答复。他不多事，以致于不知道第三个守门人的模样，就更不用说接近法了。他从不怀疑法所下达的旨令的合理性与正当性，他所要做的只是绝对的服从。此外，正如在最后乡下人的疑问，“这么多年来除了他竟无一人来求见法”，想必这也是守门人行使其职责的结果，因为法律的大门并没有为其他人敞开。
守门人的另一个特点在于他给自己定位明确。他不仅清楚的认识到自己职责的重要性，【3】还知道自己是守门人中地位最卑微的一个。
同时守门人的本性是善良的，在没有违背其职责原则的前提下很是体恤乡下人。由始至终他并没有声色俱厉地呵斥或使用暴力威胁，相反地，他善意的警告乡下人门内层层把守的状况，并提供一条凳子让其等待，礼貌的允许乡下人在其面前诅咒自己的厄运。此外他还尝试着和乡下人进行轻松而简短的对话。其实守门人对于乡下人的每一个问题都是有问必答，直到耐心地回答完最后一个问题。
至于乡下人，大多数人喜欢将其摆在一个值得同情的弱者地位。可以说他是社会阶层中最为普遍的人民的代表，他抱着单纯、善意的初衷以及人民的企盼渴望与法进行面对面的交流。但就其现实的社会背景来看，乡下人及其所代表的社会群体在强大的特权及行政权力下处于弱势，这也就在一定程度上决定了乡下人在与守门人的对峙中处于消极被动的境地。
笔者认为，乡下人并不值得同情。其实在他与守门人的第一次对话中对方就已经暗示了自己有权通过此门。【4】而守门人对其作出的限制可以说都是形式上的：首先，守门人从头至尾都没有提到如果乡下人强行通过的后果，并将采取何种措施进行阻拦。他只是笑着说：“如果你这样感兴趣，就努力进去，不必得到我的允许。不过，你要注意，我是有权力的……”可见他并没有言明其权力行使的范围。其次，“由于通向法的门像往常一样敞开着……”【5】如果乡下人无权入内，守门人完全可以将大门直接关上。
乡下人把注意力过多的集中在了第一个守门人身上，从而作出了许多无畏的努力和争取，换来的却是生命的代价。“他忘却了其他守门人，对他而言，这个人似乎是他与法之间的唯一障碍。”【6】他使出浑身解数、倾其所有讨好守门人，但却从未想过采取其它方法突破那扇门，哪怕是强行进入？他甚至愿意长年累月的观察以致熟悉了守门人皮领上的跳蚤，却不愿花些时间去发现那扇门的玄机或是另辟蹊径。他此行的目的似乎已变成了如何成功排除守门人这道障碍，而其他的守门人、乃至法，似乎已无足轻重了。
最后，乡下人还表现出了其怯懦和消极的一面。他大声诅咒自己的厄运、愤恨命运的不公，然后衰老、然后死亡。即便是在其即将闭眼前所挤出的疑问也不再表现出任何对见法的要求，代之以对他人行为的不理解。
二、民主与法治
乡下人穷尽一生只为见法一面，实际上他曾两次变相地“见”到了法。一次是在黑暗中乡下人通过一束不断从门内射出的光线与法所做的短暂的交流，这或许是法在门内深处对他所作的最后的提示或是呼唤；另一次是在他生命即将终结的时候，守门人便已将法的面貌作了最精辟的描述，他说：“除了你，没有人能获准进入这道门，因为它是专为你开的。”也就是说不仅是乡下人，法其实也是在期盼着能够见乡下人一面，能够见以乡下人为代表的生活在社会底层的广大民众一面，这也可以看作是守门人对法的本意的传递。
然而，由于诸多守门人的存在，于是成了法与乡下人之间永远难以跨越的鸿沟。守门人在一定程度上可以看作是特权阶级的化身，毫无疑问，他们拥有权力，并且越是接近法权力便越大。他们不仅把守着每一扇通往法的大门，还把持着法。也许只有最后一道门的守门人才见过法，他贪婪的将自身固有的位置和权力优势发挥到极至。他将法软禁起来，一层层的向下面的守门人发号施令，直到第一个守门人。他的野心并没有被其他人发现，而他的命令只会被视为是法的意志的表现，他冠冕堂皇的成为法的传教者，久而久之，他便与法成为一体，口衔天堑、言出法随。同时他又聪明的融合了在民间广泛流传的并已得到人民普遍信服的原则以及法的最为本质的意思表示，【7】在此前提下自由的解释法并不会使人产生怀疑。
出于对自身利益的考量，他故意拖延乡下人——这个早已被法选中的进见者前进的进程。他下令将每一扇大门敞开，并告知第一个守门人乡下人可能可以通过但却不是即刻，至于是什么时候却是一个永远未知的答案。这一切都是源于他对乡下人的恐惧，一个法的救赎者一旦了解了法的真实面目，并将其公诸于世，这将会给每一个特权阶级以毁灭性的打击。在作者看来，守门人成了贵族集团的映射，“贵族们在解释法律时虽然没有理由受个人利益——与我们的利益相对立——的影响和左右，因为法律从一开始就是为了贵族们的利益而制定的，他们高居法律之上，这似乎就是为什么法律全部执掌在他们手中。”【8】
那么被一小部分特权集团所把持、隐藏的法是不是真正意义上的法呢？要回答这个问题很自然的就会联系到法与民主的关系问题。逐本溯源，法从其诞生之日起便成了少数权力主体维持其统治秩序的工具，特权阶级可以为迎合其利益而随意的粗暴的扭曲法意或是作出不符合常理的法律解释，从而愚弄被统治阶级。在奴隶制和封建制的特权经济的基础上衍生出来的治国方略更多的是一种人治而不是法治，法在当时的历史背景下所起的作用无非是特权阶级对抗舆论的挡箭牌或是对自己权力实施的托词，形同虚设的法与摆设无异。与人治相对，法治则是指以民主政治与市场经济为基础，以法律至上、权利本位为核心的一种治国方略。【9】也只有在法治的社会中，法律才能实现其真正意义上的价值。
随着社会文明的进步，人们逐渐意识到民主是实现法治的首要政治条件。民主是政治范畴里的概念，它通过一种政体的建构来实现公民在享有平等权利的同时，在政治、经济以及文化等领域的广泛参与并最大限度的保障大多数公民的利益。也就是说，法律的完整形态应以民主为前提和基础，两者是辨证统一的整体。法不应由少数特权阶级完全按照其自身利益来制定、实施，即便是一部毫无瑕疵的法律也不应由他们把持。真正的法律应当在很大程度上反应人民普遍的利益，反应公共意志的需求，立法、执法司法过程应得到人民一定程度的参与，并接受他们广泛的监督。所有法律关系主体包括政党、国家机关、社会组织和公民都必须严格地、平等地守法，不允许有任何特权。【10】
三、法律的公开性
“被那些我们不知道的法律所统治是一件非常痛苦的事”，【11】这与前面所述的问题，即法律被少数特权集团所把持的现象休戚相关。法律越是神秘、不为人知，越能凸现他们权力的正当性，于是就出现了“刑不可知，则威不可测”的旧传统以及“朕即国家”的人治思想。
对于这个问题，乡下人在一开始便表示了困惑，他曾经以为任何人在任何时候都是可以晋见法的。【12】然而这一最为单纯却又是千真万确的本能意识却遭到了守门人的扼杀，即便是他拥有晋见法的权利，却仍需付出漫长的等待来获得许可。也许在乡下人来到法律之门之后，头脑中现实与理想做了激烈的交锋，剧烈的反差使他对先前民间所流传的法的系统另一形象产生怀疑，先古的贤者们世代积淀下来的经验、告诫在这道门前竟是如此的苍白。
乡下人直到最后依旧没能见到法，确切的说是没有见到真正的法。笔者曾经以为，乡下人从站在法律门前的那一刹那开始直到最后死去一直都在与法进行面对面的交流，也就是说他早已无意识的站在了法的面前。他在法律门前一生所见到的都是守门人在职责范围内的行为，守门人是忠诚的法的执行者，他严格的遵循法的旨意而行事。那么守门人的行为也就可以看作是法的意思表示，守门人对乡下人所提出的一切要求或问题的应对也就是法的应对。
然而，在对法的真实涵义及本质进行分析后才发现，以上论述存在一个原则性的错误。诚如前面所提及的民主与法治问题中法的真正意义的问题，也就是说在非民主非法治的社会结构中法是不存在的，至少不是真正意义上的法。那么守门人所遵循的“法”的正当性便值得怀疑。笔者认为，第一个守门人所遵循的原则是由最深处的守门人在将对法的解释通过命令的形式通过一个一个守门人所传递出来的，而第一个守门人则并不会去质疑命令的正当性，他只会单纯的将其视为法所下达的神圣的昭示，并绝对的服从。
这样说来，乡下人所见到的只是法的假相，其实质仅仅是位阶最高的守门人的旨令，而这一切均为法的神秘性使然。所以有的评论家认为，守门人和乡下人都是受骗者，笔者持赞同意见。
从法制史发展实践来看，早在公元前536年，郑国子产就已将郑国的法律条文铸在象征诸侯权位的金属鼎上，向全社会公布；公元前513年，晋国赵鞅把前任执政范宣子所编刑书正式铸于鼎上，在形式上明确了“法律公开”这一新兴地主阶级的立法原则；公元前451年、450年，古罗马十人委员会将制定的《十二表法》公布于罗马广场。人类文明的进步以及权利意识的萌芽促使法律公开化成为历史的必然。黑格尔在《法哲学》中提出三项国家行为公开的标准，第一项便是法律公开。在他看来，法律公开不仅仅满足了公众的知情权，而且更是法律逻辑的自我展开。诚然，法律公开可以看作是实现民主实现法治的必要的手段和过程，也只有将法律成文化、系统化最后公开化，才能接受人民的监督和评断，是否符合法治社会下的立法标准，也只有公开后方可有效的进行技术操作。
四、行政权力与法律权威
将守门人看作少数特权集团的射影，多少带有传统阶级社会的时代烙印。而站在当前现实社会的体制下来分析，守门人或许更大程度上成为了行政权力的代言人。守门人为法服务，由始至终扮演着法意的执行者的角色。（这里暂且不论其所执行的法的性质）无论他们是否了解法的真正价值，或是否曾经与法打过照面，他们的使命便是接受法的旨令，一生忠守于每一扇法律门前。他们天生具有服从于法的属性，因而他们的一言一行都要受到法的规制，他们所守护的门便是法为他们划定的活动范围，在这个圈子里他们应该一遍一遍的重复着法定的行为准则。
可以说守门人的权力是法律所赋予的。如果法在每一个理性的人的心目中处于至高的地位，那么它便拥有对于每一个人内心以及行为上的最高的规制力，同样对于稳定社会秩序起到极大的作用。 法律权威确定后便必然需要选定一定的法律关系主体来接受其权力的配给，进而执行法律、维系法律，其中很重要的一部分便衍生为行政权力。
行政权力的存在，通过一定的组织形式使得国家的运转、社会秩序的稳定趋于系统化和规范化。倘若行政权力严格遵循法律的规制，真实的承认并尊重法律的权威，那么依法行政便成为民主法治的一个重要的表现。
然而，在现实社会中，由于行政权力极具威胁性和扩张性，行政权力实施者的贪欲也就随之恶性膨胀。行政权力仗着行政资源上的优势，为了维护其权力的“尊严”以及极富弹性的自由裁量，往往表现出一种权力对权利的压制。守门人是有权力的，他们可以在法看不到的地方对乡下人的行为进行压制。第一个守门人或许没有见过法，他从被任命到职责范围的确定极有可能都是来源于行政命令的授予，那么也就是说，问题出在了与法最接近的守门人的地方，他或许已将自己手中已极度膨胀的权力遮蔽了法的眼睛。从第一个守门人第一句话和最后一句话可以找到一些影子：乡下人可能进入法律之门，因为这扇门是为他而开的，这可以视为是法最初的本意。那么既然这样，当乡下人站在了法律的门前，为何又遭到了阻拦呢？守门人的回答是“现在不行！”那么什么时候可以进去呢？守门人在默认了乡下人权利的同时又在权利行使的时间上作了限制，这或许可以视为行政权力在法律原则的“默许”下进行的权力对权利的干涉。
结论是：行政权力必须在法律权威下行使，并受到其它权力的制约，在建立以权利为本位的社会体制下的权力必然会作出“让步”。
本文到这里，或许过多的将问题归责于守门人，而乡下人消极被动的表现也确实令人哀其不幸、怒其不争。然而，在权力与权利失衡的社会现实条件下，对于作为利益最大受害者的普通民众，是否不应有过多的微词呢？！
参考文献
【1】【美】博西格诺（John J. Bonsignore）等著《法律之门》，华夏出版社，引言部分，第9页
【2】【美】博西格诺（John J. Bonsignore）等著《法律之门》，华夏出版社，引言部分，第3页
【3】因为他说：“我是有权力的。”
【4】乡下人想了想，问过一会儿是否允许他进去。“可能吧，”守门人答道，“但现在不行。”
【5】见本文第四行
红河州落实生产经营单位安全生产主体责任的暂行规定
云南省红河哈尼族彝族自治州人民政府
红河哈尼族彝族自治州人民政府办公室公告
第2号
现公布《红河州落实生产经营单位安全生产主体责任的暂行规定》，自2OO8年3月1日起实施。
二OO八年二月一日
红河州落实生产经营单位安全生产主体责任的暂行规定
第一章 总 则
第一条 为落实生产经营单位安全生产主体责任，防止和减少生产安全事故，依据《中华人民共和国安全生产法》等法律法规，制定本规定。
第二条 本州行政区域内从事生产经营活动的单位（包括国有企业、民营企业、中外合资企业、外商独资企业和各种股份制企业等，以下简称生产经营单位）的安全生产主体责任，适用本规定。
第三条 生产经营单位是安全生产的责任主体，应当对本单位的安全生产承担主体责任，并对未履行安全生产主体责任导致的后果负责。
生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人，对落实本单位安全生产主体责任全面负责。
第四条 县级以上人民政府及其有关部门应当依法对生产经营单位落实安全生产主体责任实施监督管理。
第二章 生产经营单位的安全生产主体责任
第五条 生产经营单位的安全生产主体责任主要包括以下内容：
（一）物质保障责任：1.具备法律法规和国家标准、行业标准规定的安全生产条件；2.保证依法履行建设项目安全设施“三同时”的规定；3.依法为从业人员提供劳动防护用品，并监督、教育其正确佩戴和使用。
（二）资金投入责任：1.按规定提取和使用安全生产费用，确保资金投入满足安全生产条件需要；2.按规定存储安全生产风险抵押金；3.依法为从业人员缴纳工伤保险费；4.保证安全生产教育培训的资金。
（三）机构设置和人员配备责任：依法设置安全生产管理机构，配备安全生产管理人员。
（四）规章制度制定责任：建立健全安全生产责任制和各项规章制度、操作规程。
（五）教育培训责任：依法组织从业人员参加安全生产教育培训，取得相关上岗资格证书。
（六）安全管理责任：1.依法加强安全生产管理；2.定期组织开展安全检查；3.依法取得安全生产许可；4.依法对重大危险源实施监控；5.及时消除事故隐患；6.开展安全生产宣传教育；7.统一协调、管理承包、承租单位的安全生产工作。
（七）事故报告和应急救援的责任：1.按规定报告生产安全事故；2.及时开展事故抢险救援；3.妥善处理事故善后工作。
（八）法律、法规、规章规定的其他安全生产责任。
第六条 生产经营单位的主要负责人应当履行下列职责：
（一）建立健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（四）定期研究安全生产问题，向职工代表大会、股东大会报告安全生产情况；
（五）督促、检查本单位的安全生产工作，认真监控、及时消除生产安全事故隐患；
（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（七）及时、准确、完整报告生产安全事故，有效组织事故救援工作；
（八）法律、法规、规章规定的其他职责。
第七条 生产经营单位在改制、破产、收购、兼并、整合、重组等产权变动期间，产权的转让方和受让方应签订专门的安全生产管理协议，或者在产权变动合同中约定各自的安全生产管理职责，并保证执行。
未签订安全生产管理协议或者未约定各自的安全生产管理职责，发生生产安全事故的，由事故发生单位的实际控制人承担相应后果。
第八条 生产经营单位不得将生产经营项目、建设工程项目、场所、设施、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者不具备相应资质的单位或者个人。
生产经营单位将生产经营项目、建设工程项目、场所、设施、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者不具备相应资质的单位或者个人的，依法给予行政处罚;导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。
生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，并保证执行；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。
生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者虽签订安全生产管理协议，约定各自的安全生产管理职责，但未认真执行的，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，依法给予行政处罚;发生生产安全事故的，与承包方、承租方承担共同责任。
第九条 两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。
第三章 建立健全安全生产规章制度
第十条 生产经营单位应当建立健全本单位安全生产责任制度，实行全员安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任内容和考核奖惩等事项。安全生产责任制度主要包括以下内容：
（一）主要负责人、其他负责人的安全生产责任制；
（二）职能部门及其负责人的安全生产责任制；
（三）车间、班组及其负责人的安全生产责任制；
（四）其他岗位及从业人员的安全生产责任制。
第十一条 生产经营单位应当依据法律法规、国家标准和行业标准，制定本单位的安全生产规章制度和操作规程，并教育从业人员熟练掌握和严格遵守。安全生产规章制度和操作规程应当涵盖生产经营的全过程和全体从业人员，并结合岗位标准化操作实际定期分析实施效果，适时修订。
安全生产规章制度主要包括：
（一）安全生产会议制度；
（二）安全生产投入及安全生产费用提取和使用制度；
（三）安全生产教育培训制度；
（四）安全生产检查制度；
（五）安全生产奖惩和责任追究制度；
（六）岗位标准化操作制度；
（七）生产安全事故隐患排查治理制度；
（八）重大危险源检测、监控、管理制度；
（九）劳动防护用品配备和管理制度；
（十）安全设施、设备管理和检修、维护制度；
（十一）特种作业人员管理制度；
（十二）生产安全事故报告、应急救援和调查处理制度；
（十三）其他保障安全生产的规章制度。
第四章 安全生产管理机构设置和人员配备
第十二条 生产经营单位应当依法设置安全生产管理机构，配足、配齐安全生产管理人员。
安全生产管理人员必须具备下列条件：
（一）熟悉本职责范围内生产工艺、设备等基本情况，具备安全生产管理基础知识和管理能力；
（二）具有国民教育相关专业中专以上学历或者取得注册安全工程师资格或者取得红河州注册安全主任资格;
（三）具有两年以上相关行业从业经历；
（四）接受相关行业安全管理知识培训，经安全生产监督管理部门考核合格并取得安全任职资格证书;
（五）在县市安全生产监督管理部门进行了学历或者资格备案。
第十三条 生产经营单位符合下列情况之一的，必须设置专门的安全生产管理机构：
（一）矿山开采、建筑施工、道路交通运输以及危险化学品的生产、经营、储存和使用数量构成重大危险源等危险性系数较高、容易对人身造成伤害、对生产造成危害的生产经营单位（以下简称高危生产经营单位）；
（二）除本条（一）项之外的其他生产经营单位（以下简称非高危生产经营单位）从业人员在300人以上的。
第十四条 生产经营单位应按以下规定配备安全管理人员：
（一）凡从业人员少于50-200人的高危生产经营单位，必须配备不少于1名专职安全管理人员和2名兼职安全管理人员；非高危生产经营单位应当配备不少于2名专（兼）职安全管理人员。
（二）凡从业人员200-500人的高危生产经营单位，必须配备不少于3名专职安全管理人员；非高危生产经营单位应当配备不少于1名专职安全管理人员和2名兼职安全管理人员。
（三）凡从业人员500人以上的高危生产经营单位，必须配备不少于5名专职安全管理人员；非高危生产经营单位应当配备不少于2名专职安全管理人员和3名兼职安全管理人员。
第十五条 生产经营单位的安全生产管理机构或者安全生产管理人员对本单位安全生产实施综合管理，应当履行下列职责：
（一）协助决策机构和主要负责人、分管负责人组织制定本单位安全生产管理年度工作计划，并组织实施；
（二）协助决策机构和主要负责人、分管负责人组织制定本单位年度安全生产管理目标，并进行考核；
（三）参与制定安全生产资金投入计划和安全技术措施计划，并具体实施或者监督相关部门落实；
（四）组织制订或修订安全生产制度、安全操作规程，并对执行情况进行监督检查；
（五）组织参加现场安全检查，对检查出的问题负责组织或者督促整改，不能立即整改的应当立即向本单位负责人汇报；
（六）配合建设项目安全设施“三同时”的审查验收工作，负责审查承包、承租单位相关资质、证照和资料；
（七）组织有关部门研究职业中毒的预防工作和职业病的防治措施；
（八）组织实施安全生产宣传教育和培训，总结和推广安全生产的先进经验；
（九）按规定监督或者及时发放劳动防护用品，并指导有关部门教育从业人员正确佩带和使用；
（十）配合生产安全事故的调查和处理，进行事故的统计、分析和报告，协助有关部门制定事故预防措施并监督执行；
（十一）本单位确定的其他安全生产管理职责。
第十六条 生产经营单位应当支持安全生产管理机构和安全生产管理人员履行安全生产管理职责，并保证其开展工作必要的条件。专职安全生产管理人员的待遇不得低于同级同职其他岗位管理人员的待遇。
第五章 安全生产教育培训
第十七条 生产经营单位应当在每年初制定本年度安全生产教育培训计划，并按计划组织实施。教育培训计划及实施情况应当报安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门备案。生产经营单位安全生产教育培训的经费依据有关规定列支。
第十八条 生产经营单位应当每年对从业人员开展安全生产教育培训，教育培训主要包括新员工上岗前的安全生产教育培训、脱岗和转岗员工上岗前的专项安全生产教育培训、从业人员安全生产再教育培训等。
安全生产教育培训的内容和结果应当记入从业人员安全生产教育培训考核档案，培训情况应当记入从业人员安全生产记录表（卡），并由从业人员和考核人员签名。未经安全生产教育培训合格的从业人员，不得上岗作业。
生产经营单位的特种作业人员应该按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业。
第十九条 生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当具备与所从事的生产经营活动相适应的安全生产知识和管理能力。
高危生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员应当由有关部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职。
第二十条 安全生产教育培训的主要内容包括：
（一）安全生产法律法规；
（二）安全生产规章制度和操作规程；
（三）安全生产管理知识、安全生产技术知识及岗位操作技能；
（四）安全设备、设施、工具、劳动防护用品的使用、维护和保管知识；
（五）生产安全事故的防范和应急措施、自救互救知识；
（六）生产安全事故案例及启示；
（七）其他应当具备的安全生产知识和技能。
第二十一条 生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于32学时，每年再培训时间不得少于12学时。高危生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员安全资格培训时间不得少于48学时，每年再培训时间不得少于16学时。
生产经营单位新上岗的从业人员（包括调换工作岗位、离岗6个月以上重新回到原工作岗位或者采用新工艺、新技术、新材料、新设备时的有关从业人员），初次培训时间不得少于24学时，每年再培训时间不得少于8学时。高危生产经营单位新上岗的从业人员应当进行强制性安全培训，安全培训时间不得少于72学时，每年再培训时间不得少于20学时。
第六章 安全生产资金投入和物质保障
第二十二条 生产经营单位应当确保本单位具备安全生产条件所必需的资金投入。安全生产投入应当纳入本单位全年的经费预算。
高危生产经营单位应当按照国家有关规定，提取和使用安全生产费用。安全生产费用应当专户储存、专款专用、专户核算，每年的安全生产费用提取、使用情况应当报安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门备案。
第二十三条 高危生产经营单位应当按照有关规定存储、使用安全生产风险抵押金。
第二十四条 生产经营单位与从业人员订立的劳动合同，应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项，以及依法为从业人员办理工伤社会保险的事项。
生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任。
生产经营单位应当依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费。应当根据安全生产的需要，积极参加雇主责任保险、公众责任保险等安全生产责任保险，建立安全生产与商业责任保险相结合的事故预防机制，并为从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、运输、矿山开采等高危作业的人员办理意外伤害保险。
第二十五条 生产经营单位应当严格执行建设项目安全设施“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）规定，安全设施投资应当纳入建设项目概算。建设项目安全设施“三同时”应当达到以下要求：
（一）建设项目设计单位在编制项目设计文件时，应同时编制安全设施的设计文件；
（二）生产经营单位在编制建设项目投资计划和财务计划时，应将安全设施所需投资一并纳入计划，同时编报；
（三）需要报经主管部门批准的建设项目，在报批时，应当同时报送安全设施设计文件；
（四）建设项目施工的单位应严格按照安全设施的施工图纸和设计要求施工；
（五）在生产设备调试阶段，应同时对安全设施进行调试和考核，对其效果作出评价；
（六）建设项目预验收时，应同时对安全设施进行验收；
（七）安全设施应当与主体工程同时投入生产和使用。
县级以上地方各级人民政府的计划、经济等项目备案或核准机关应将“三同时”纳入建设项目管理程序，在项目备案或核准后30天内将项目备案或核准资料抄送同级安监部门。
建设项目的投资主管部门、技术改造审批部门、建设工程的主管部门和行业管理部门，应贯彻执行建设项目安全设施“三同时”的规定，督促建设、设计、施工、监理等单位严格执行“三同时”的规定。
未经安全设施“三同时”审查的建设项目或安全设施“三同时”审查不合格的建设项目，有关部门不予办理行政许可手续，企业不准开工投产。
第二十六条 矿山建设项目、危险化学品建设项目、民用爆炸物品建设项目、烟花爆竹储存建设项目、冶金工业建设项目和水电站建设项目等高风险建设项目，在可行性研究阶段应当委托具有相应资质的中介机构进行安全预评价并报安全生产监督管理部门审查，安全设施设计应当报安全生产监督管理部门审查，项目竣工后应当委托具有相应资质的中介机构进行安全验收评价，并报安全生产监督管理部门专项竣工验收合格后进行总体竣工验收，方可投入生产和使用。
第二十七条 生产经营单位应当积极推进安全生产技术进步，积极采用新工艺、新技术、新材料、新装备并掌握其安全技术特性，及时淘汰陈旧落后及安全保障能力下降的安全防护设施、设备与技术，不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备，不断改善本单位的安全生产条件，提高安全生产科技保障水平。
第二十八条 生产经营单位的生产区域、生活区域、储存区域之间应当保持规定的安全距离。
生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店和仓库周边的安全防护应当符合国家有关规定，不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并与员工宿舍保持规定的安全距离。
生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的安全出口，不得以任何理由和任何方式封闭生产经营场所或者堵塞员工宿舍的安全出口。
第二十九条 生产经营单位应当按照国家标准或者行业标准为从业人员无偿提供合格的劳动防护用品，并督促、教育从业人员按照使用规则正确佩戴和使用。不得以货币或者其他物品替代劳动防护用品。
第三十条 生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。
生产经营单位应当对安全设施、设备按规定进行经常性维护、保养，并定期检测，保证安全设施、设备正常运转。维护、保养、检测应当做好记录，并由相关人员签字。维护、保养、检测记录应当包括安全设备的名称和维护、保养、检测的时间、人员、问题等内容。
第七章 安全生产管理
第三十一条 生产经营单位应当持续改进安全生产管理，采用信息化等先进的安全管理方法和手段，落实各项安全防范措施，提高安全生产管理水平。
第三十二条 生产经营单位需取得安全生产行政许可后方可开展生产经营活动的，应当依法申请安全生产行政许可，在取得行政许可后不得降低法定的安全生产条件，并应当加强日常安全生产管理，接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查。
取得安全生产行政许可的生产经营单位，每年应当进行一次安全生产状况评估（不含当年设立和当年安全评价的生产经营单位）。未进行安全生产状况评估的，安全生产监督管理部门不予通过安全生产许可证年度审查。
取得安全生产行政许可的生产经营单位，每年应当向安全生产监督管理部门申请安全生产许可证年度审查。未经安全生产许可证年度审查或审查不合格的生产经营单位，安全生产许可证颁发管理机关暂扣其安全生产许可证并限期整改；暂扣安全生产许可证后未按期整改或者整改后仍不具备安全生产条件的，安全生产许可证颁发管理机关吊销其安全生产许可证。
第三十三条 生产经营单位应当按照国家和省制定的行业安全标准化达标要求，在生产经营的各环节、各岗位开展安全标准化建设工作，使安全生产标准、安全生产技术规范、安全生产操作规程变为从业人员规范化、制度化、标准化岗位操作的自觉行为。
对安全标准化建设持续达标的生产经营单位，在安全生产许可证延续、安全生产风险抵押金存储、安全生产费用提取、工伤保险费交纳等方面均享有优惠政策，并在安全生产评优、奖励、政策扶持等方面优先考虑。
第三十四条 生产经营单位应当定期组织开展安全检查，及时消除不安全因素。对检查出的问题应当立即整改；不能立即整改的，应当制定相应的防范措施和整改计划，限期整改。
第三十五条 安全检查主要包括以下内容：
（一）安全生产规章制度是否健全、完善；
（二）设备、设施是否处于安全运行状态；
（三）有毒、有害等危险作业场所是否处于安全作业状态；
（四）从业人员是否具备相应的安全知识和操作技能，特种作业人员是否持证上岗；
（五）从业人员在工作中是否严格遵守安全生产规章制度和操作规程；
（六）发放配备的劳动防护用品是否符合国家标准或者行业标准，从业人员是否正确佩带和熟练使用；
（七）现场生产管理、指挥人员有无违章指挥、强令从业人员冒险作业行为；
（八）现场生产管理、指挥人员对从业人员的违章违纪行为是否及时发现和制止；
（九）危险源的检测监控情况；
（十）其他应当检查的安全生产事项。
第三十六条 生产经营单位应当在各生产班组设立安全员，在班组长的领导和安全生产管理人员的指导下，做好下列工作：
（一）对本组人员进行日常安全生产教育；
（二）督促本组人员遵守安全操作规程和安全生产制度；
（三）正确使用个人防护用品；
（四）对发现的不安全情况及时报告；
（五）参加事故的分析和研究，协助落实事故的防范措施。
第三十七条 生产经营单位应当加强重大危险源管理，对重大危险源登记建档,采用先进技术手段对重大危险源实施现场动态监控，定期对设施、设备进行检测、检验，定期检查重大危险源的安全状况，制定应急预案并定期组织演练，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。生产经营单位应当至少每半年向安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告重大危险源监控措施的实施情况。
第三十八条 生产经营单位应当定期排查事故隐患。发现事故隐患的，应当立即采取措施，予以消除；难以立即消除的，应当采取有效的安全防范和监控措施，并依照有关规定进行评估、报告和治理。
第三十九条 生产经营单位进行爆破、吊装、动火、进入受限空间等危险作业，应当制定专项安全管理制度和措施，安排专门人员进行现场安全管理，监督危险作业人员严格按有关操作规程进行操作，对发现的事故隐患及违法行为应当及时采取措施排除和纠正。现场管理人员不得擅离职守。
第四十条 生产经营单位将生产经营项目、场所和设备发包或者出租给其他单位或者个人的，应当符合有关规定并负责对承包单位、承租单位的有关安全生产条件或者资质进行审查。生产经营单位负责对承包、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。
第四十一条 承包项目、工程及租用场所、设备的生产经营单位，应当具备相应的资质和证照，主动接受和配合发包、出租单位对安全生产工作的统一协调、管理。
第四十二条 发包、出租单位与承包、承租单位的安全生产管理协议，或者承包合同、租赁合同应当包括以下安全生产内容：
（一）双方安全生产职责、各自管理的区域范围；
（二）作业场所安全生产管理内容；
（三）在安全生产方面各自享有的权利和承担的义务；
（四）对安全生产管理奖惩、生产安全事故应急救援与经济赔偿等事故善后处理、安全生产风险抵押金等安全生产事项涉及有关资金安排的约定；
（五）对生产安全事故的报告、配合调查处理等作出规定；
（六）其他应当规定的内容。
第四十三条 生产经营单位应当引导从业人员自觉遵守安全生产规章制度，自觉拒绝违章作业；组织、鼓励从业人员积极参加安全生产培训学习，提出改进安全工作的意见。
生产经营单位不得因从业人员对本单位安全生产工作提出批评、检举、控告或者拒绝违章指挥、强令冒险作业而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
生产经营单位不得因从业人员在发现直接危及人身安全紧急情况下停止作业或者采取紧急撤离措施而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。
第四十四条 生产经营单位应当加强安全生产宣传教育，不断提高从业人员的安全意识。生产经营单位的有关组织等应当协同合作，发挥各自优势，积极弘扬企业安全文化，营造安全生产氛围。
第四十五条 生产经营单位应当开展安全文化创建活动，坚持以人为本，把安全生产放在第一位，积极探索有效方法和途径，营造浓厚的安全文化氛围，提高全员的安全意识和应急处置能力。
第四十六条 生产经营单位应当接受工会的监督，为工会依法维护职工的合法权益创造必要的条件，对工会提出的有关意见和建议应当认真研究解决。
第四十七条 生产经营单位应当建立安全生产激励和约束机制，逐级、逐层次、逐岗位与从业人员签订安全生产责任状。对完成岗位责任目标的，给予相应的奖励；对完不成岗位责任目标的，给予相应的处罚；造成生产安全事故的，按有关规定处理。
第八章 生产安全事故报告和应急救援
第四十八条 生产经营单位应当认真贯彻落实国务院493号令，依法做好生产安全事故报告、调查处理和应急救援工作。生产经营单位应当结合实际，制定生产安全事故应急救援预案，每年至少组织一次演练，使管理人员和操作人员熟悉紧急情况下应当采取的应急措施，确保应急预案的有效性。
第四十九条 危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织，配备相应的应急救援器材和设备，并定期进行演练；规模较小而无应急救援组织的单位，应当配备应急救援人员，并与就近的应急救援组织签订应急救援协议。应急救援组织在进行应急救援演练时，应当吸纳与其签订应急救援协议的生产经营单位参加。
第五十条 生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
第五十一条 报告事故应当包括下列内容：
（一）事故发生单位概况；
（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；
（三）事故的简要经过；
（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失；
（五）已经采取的措施；
（六）其他应当报告的情况。
第五十二条 生产经营单位负责人接到事故报告后，应当立即启动事故应急救援预案，采取有效措施组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。
第五十三条 发生生产安全事故的生产经营单位应当依法妥善处理事故的善后工作，按国家和省有关规定向事故伤亡人员支付赔偿金。
第九章 监督管理
第五十四条 各级政府和安全生产监督管理等有关部门应当依法履行安全生产监管职责，加强对生产经营单位安全生产主体责任的监管。政府和有关部门应当强化经济政策对落实生产经营单位安全生产主体责任的导向作用，通过经济政策提高生产经营单位发生生产安全事故的成本，引导生产经营单位自觉落实安全生产主体责任，加大安全生产投入，提高安全生产水平。
第五十五条 各级政府应当支持、督促安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门切实履行监管责任，为依法查处生产经营单位不落实安全生产主体责任的违法行为创造良好的执法环境，不得以任何理由直接或者变相为安全生产行政执法设置限制条件和障碍。
第五十六条 负有安全生产行政许可职责的部门应当严格依照法定条件和程序实施行政许可事项。对不符合安全生产条件的，不得予以许可。发现未依法取得许可的单位擅自从事有关活动的，应当立即予以取缔。对已经依法取得许可的单位，发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原许可。
第五十七条 安全生产监督管理部门、国有资产监督管理机构和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当依据各自的职责，实施严格监管和有效指导，推动企业安全生产主体责任落实到位。
在生产经营单位改制、破产、收购、兼并、整合、重组等产权变动、主要负责人变更期间，控制变更、变动实际进程的有关部门、机构应当依据各自职责加强对生产经营单位的安全生产监督检查，督促其落实安全生产主体责任，防止发生生产安全事故。对双方签订的安全生产管理协议或者有关文件中的安全生产管理方面的内容应认真审查，发现未按规定约定有关事项的，应责令补充相关内容。
第五十八条 各级人民政府、有关部门应当把安全生产宣传教育纳入宣传工作的总体布局，采取群众喜闻乐见的方式，宣传党和国家安全生产方针政策、法律法规和加强安全生产工作的重大举措，总结和宣传安全生产工作的先进典型和经验，为加强安全生产创造有利的社会氛围。
第五十九条 对不依法履行生产经营单位安全生产主体责任的行为，鼓励群众以及生产经营单位的从业人员予以举报，对举报有功人员应当给予奖励。
第六十条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当建立专项监督检查、综合监督检查、联合执法检查以及举报案件查处等监督检查制度，及时督促企业排查事故隐患及做好整改，加强对生产经营单位落实安全生产主体责任情况的监督检查。
生产经营单位未按规定履行安全生产主体责任的，应责令限期整改，并依法给予行政处罚。对存在重特大事故隐患且未按期整改的，政府和有关部门应当责令其停产整顿，防止生产安全事故发生。
第六十一条 政府及其有关部门未落实安全生产监督管理责任，有下列情形之一的，由监察机关或者任免机关对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除公职处分：
（一）对依法应当予以取缔或者关闭的生产经营单位，未予取缔或者关闭的；
（二）未履行生产安全事故隐患监督管理职责的；
（三）未能有效组织救援致使人员伤亡或者财产损失扩大的；
（四）对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的；
（五）阻挠、干涉生产安全事故调查处理或者责任追究的；
（六）未依法履行许可、审批职责，造成不良后果的；
（七）有其他未依法落实安全生产监督管理责任的；
（八）利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物，在安全生产领域为他人谋取利益的。
第六十二条 国家机关工作人员在安全生产监督管理工作中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章 附 则
第六十三条 本规定中下列用语的含义：
生产经营单位：是指一切从事生产经营活动的法人单位、产业活动单位和个体经营户。
主要负责人：有限责任公司和股份有限公司是指公司董事长和经理（总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人）；非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、经理、矿长等；不具有法人资格的单位，是指其负责人；法定代表人与实际控制人不一致的，包括实际控制人。国家对特殊行业生产经营单位主要负责人另有规定的，从其规定。
安全生产主体责任：是指生产经营单位作为安全生产工作主体所应承担的安全生产责任。
高危行业：通常指生产危险性系数较高、容易对人身造成伤害、对生产造成危害的行业。
矿山开采：是指金属矿、非金属矿及其他矿产资源的勘探和生产、闭坑及有关活动。
建筑施工：是指土木工程、建筑工程、井巷工程、线路管道和设备安装及装修工程的新建、扩建、改建以及矿山建设。
危险化学品：是指列入国家标准《危险货物品名表》和国家有关部门确定并公布的《剧毒化学品目录》的物品，包括民用爆炸物品和烟花爆竹等。
道路交通运输：是指以机动车为交通工具的旅客和货物运输。
实际控制人：是指通过投资关系、协议或者其他安排，不直接支配但是能够间接控制或者实际控制生产经营单位行为的人。
第六十四条 学校、幼儿园、医院等公益性单位从事生产经营活动中的安全生产主体责任的落实，适用本规定。
第六十五条 法律、法规、规章对生产经营单位的安全生产主体责任另有规定的，从其规定。
第六十六条 本规定自2008年3月1日起实施。
