走出立法万能误区/谢飞

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农村基层腐败的成因及防治策略
——从吴某某贪污、受贿一案说起




内容简介：基层腐败的危害更是巨大的，特别是村官腐败会严重削弱党和政府的威信，会造成社会思想混乱，直接危及政局稳定。检察机关通过打击基层腐败，可以提高党和政府的威信。本文以基层反腐败的一个案例为切入点，从基层反腐败工作的现状，造成当前基层不稳定的腐败因素出发，分析检察机关打击基层腐败和维护社会稳定的关系，探讨检察机关打击基层腐败和维护社会稳定的具体对策。
关键词：检察机关；基层腐败；成因；防治策略








一、　引言

某县检察院于2009年8月11日受理初查某县官塘村书记吴某某涉嫌贪污、受贿一案，2009年8月19日立案侦查，同日吴某某被刑事拘留，2009年9月1日被依法逮捕，2010年4月8日，某法院依法判处其有期徒刑两年。某县官塘村书记吴某某自2003年起，利用职务之便采取收入少入账、不入账和虚报冒领的手段侵吞、骗取国家退耕还林款19743元，吴某某还利用职务之便收受他人贿赂款共计23800元，所收受的贿赂款涉及高铁、高速公路、计划生育等方面。通过打击基层村官的腐败行为，检察机关在老百姓心中树立了威望，同时也维护了社会的稳定。“加大办案力度，保持惩治腐败高压态势，既是加强反腐倡廉建设的一项重要任务，也是深入推进三项重点工作的现实需要，更是巩固检察机关法律监督地位的迫切需要。”[1]
目前，受市场经济的负面影响和利益的诱惑，少数村干部滥用权力，在涉及到农民切身利益的粮食补贴、退耕还林款、计划生育以及拆迁补偿等问题中，贪污公款和收受贿赂。这些腐败因素的存在，处理不当，就会导致越级上访、进京上访乃至暴力事件等情况的发生，不仅造成恶劣的影响，也破坏了社会的和谐稳定。
因此，分析农村基层腐败的成因、提出相应的防治策略不仅具有实践意义，而且具有很强的政治意义。

二、农村基层腐败的成因分析

（一）、经济上的因素。
随着市场经济的建设和改革开放的推进，村干部的工资收入不断提升，但与其他行业相比，他们的工资水平却偏低。基层干部收入偏低,严重地挫伤了其工作热情与积极性，低收入、高工作量、高素质的要求,在面对现实经济的诱惑时,腐败也就成了一种可行的选择。某县矿产资源十分丰富，通过对矿产资源的开发，使得部分人先富起来，巨大的差异激发了人们对财富的欲望，由于这种经济收入与消费支出形成的强烈反差，基层的干部容易产生产生不平衡心态，在思想上萌生权钱交易的念头，进而通过种种不正当手段谋取利益。
（二）、政治上的因素
村干部虽然不是国家干部,但因其处于国家政权的最基层,全面管理辖区村务,同时受政府委托,行使部分行政管理权[2]，部分基层党组织软弱痪散，目前农村基层干部素质低，成为农村稳定的一大隐患。由于党风不正和腐败现象滋生蔓延，党在群众中的凝聚力、向心力明显削弱，镇村干部与农民面对面的沟通少了，群众直接向干部和组织反映情况的机会和参与政治的渠道相对变窄了。民主治理流于形式，村务公开内容不实、不详、假公开，流于形式，群众对干部且多心、不放心，有意见，这就使得农民不寻求正规渠道、手段解决问题，而采取群访、越级上访、进京上访等方式来表达诉求，造成基层的不稳定因素增加。
（三）、文化上的因素
腐败文化是一种陋习和糟粕的集合体，可是这种文化却很有生命力和市场，在基层农村，腐败文化像病毒一样感染着意志力和抵抗力较低的村官，这种腐败文化的具体表现是:
（1）、对不良的习俗以及腐败表示理解和容忍。一些人认为,腐败是在现实生活中是一中司空见惯的现象,社会是人与人的社会,要在这个社会中生存就要容忍腐败的存在;甚至有些人认为，腐败可以提高办事效率，一件事通过正常渠道也许三个月都办不好，而只要通过托关系、找门路，也许一天就办好了。
（2）、对腐败羡慕和攀比的心理。“笑廉不笑贪”的心理在社会中普遍，这种现象可能导致清廉的干部被孤立,原因就是清廉的干部与已经形成的“腐败文化”格格不入。而原本清廉者由于不能忍受这孤立、排斥和无端的打击,最终也可能走上腐败这条不归路。同时在某些人的眼里,认为腐败是一种身份地位的象征，认为腐败是一种社会能力，进而有人甚至以腐败为荣，清廉为耻。
（四）、组织上的因素
社会控制弱化和监管分配制度的缺陷。当前，我国正处于社会主义社会转型期。政治、经济的改革极大地震撼和冲击了我国的农村社会结构，社会各阶层利益分配格局发生了重大变化和调整，各结构要素之间恒定的关系不复存在，分化与整合之间难免会出现失衡与失调现象，从而导致农村社会稳定难以持续维持，大量非稳定因素产生。法律法规不完善，执法不力，监管控制机制落实不到位，为那些滥用人民委托的公权力搞腐败违纪和贪污受贿提供了可乘之机，这就致使冲突和摩擦不可避免，极易诱发社会不稳定因素，影响农村的稳定。
（五）、村级财务制度不健全
村级财务制度不规范, 村干部之间分工不明确，会计出纳是同一个人, 钱账不分，坐收坐支，缺乏有效制约,财务从不向群众公开,没有建立起并实施一整套的财务收支审批和经办制度度；虽然，实行了乡镇统筹管理制度，但各村依旧另设账目，管理自己的“私房钱”，致使村干部们有机可乘，有以下两种情况:
（1）、按照规定,村长应主管财经,可有些地方财经全部由村支部书记抓,形成一人说了算的局面。
（2）、村会计账中“白条子”泛滥。在农村,有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计账目中成了正式发票的代名词,直接导致了财经管理混乱,真假难辨,村务透明度不高。
（3）、会计做假账,用会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。[3]财务管理不规范，个别从事财务工作的人员不懂会计业务，遇事又不坚持原则，唯村支书和村主任的命令是从，也给村干部职务犯罪留下了可乘之机。
（六）、基层反腐工作建设弱化
　　基层反腐工作没有形成合力，仅凭检察机关的反贪部门开展反腐败工作就显得力量有限。党中央在总结历史经验，科学判断新形势基础上做出了《建立健全惩治和预防腐败体系》的重大战略决策。但从基层实际情况来看，惩治和预防腐败工作仍处于一种零散、孤立状态，存在着为搞宣传教育而搞宣传教育、为制定制度而制定制度、为开展监督而开展监督的现象，甚至存在把查办违纪违法案件与保持社会和谐稳定对立起来的错误认识。

三、惩治农村基层腐败的意义

（一）检察机关打击基层腐败可以为“新农村建设”创造良好的社会环境。
社会主义新农村是“生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是管理文明、政治文明的新农村。但是“村官”腐败对村民自制制度的形成了破坏，直接影响到农村的民主建设。而农村民主建设是社会主义民主建设的方向，也是社会主义民主建设的基础和探索，因此通过检察机关打击基层腐败现象，有利于推进社会主义民主建设，为“新农村建设”创造良好的社会环境。
（二）检察机关打击基层腐败可以稳定农业生产，为国家提供一个安全的粮食环境。
农业是国家的根本，粮食是根本中的根本，农业生产特别是粮食生产在我国产业结构中一直占有重要的地位，即使今天，我们依然不能忽略农业对我国国民经济发展的重要性。而部分“村官”虚报冒领各种农业补贴等腐败问题，严重挫伤了农民进行农业生产的积极性，也造成了干群关系紧张和社会的不稳定，破坏了既有的生产关系，继而影响既有的生产力的发挥，也因此对农业的发展产生消极的影响。检察机关通过开展打击涉农腐败案件，可以为农业生产保驾护航，为农业生产创造一个良好的社会环境。
（三）打击基层腐败现象是社会稳定的需要
　　（1）、基层腐败是影响社会稳定的重要因素。当前的村官腐败问题，如果不加以解决，不仅会影响党在群众中的形象问题，也会给维护当前社会稳定埋下隐患，引发各种冲突，甚至上访等问题。因此加强对村官腐败的集中治理，不仅是治理腐败本身的需要，也是新农村建设和维护社会稳定的需要。
国务院


国务院关于国营企业使用临时职工的暂行规定

1962年10月14日，国务院

为了保证临时性、季节性的生产和工作的需要，节省人力、财力，和适当安排社会劳动力，特对国营企业使用临时职工的有关事项，暂作如下规定：
一、凡是临时性的工作，如临时搬运，临时修建，货物临时加工、翻晒，临时增加生产任务和基本建设中的部分壮工活等，应当使用临时职工；季节性的工作，如晒盐、制糖、制茶、扎花和烧取暖锅炉等，除少数长年需用的管理人员和生产骨干以外，也应当使用临时职工。对于临时职工，应当是有生产任务时招用来厂（场）生产，无生产任务时辞退离厂（场），都不得转为长期职工。
二、凡是在正常的生产和业务范围以内使用临时职工，应当纳入企业年度劳动计划。临时职工的人数（折算为年平均人数）和临时职工的工资，应当在年度劳动计划中单列项目。在预计不到的紧急情况下，如抢险、抢修、抢运等所需用的临时职工，其人数及工资可以不列入企业年度劳动计划以内，并且可以就近报请当地人民委员会批准，调用邻近单位职工或者就地招用临时职工，然后报告省、自治区、直辖市劳动部门备案。
三、企业在已经批准的年度劳动计划以内使用临时职工，应当按季提出招用计划，报请当地劳动部门（未设劳动部门的地方为人民委员会，下同）审核批准以后，经过劳动部门从其他单位暂时多余而又适合需要的职工中借调，或者从城镇有正式户口的居民中招用。
除招用工地点在农村的可以经过当地劳动部门批准就地招用临时工以外，由于其他特殊原因必须在农村招用临时职工的，应当经省、自治区、直辖市人民委员会批准。
四、企业在正常生产和业务范围以内需要的临时职工的数量，如果超过批准的年度劳动计划时，属于中央直属企业报中央主管部批准，属于地方企业报省、自治区、直辖市主管厅、局批准或者由他们转报人民委员会批准，并且分别在本部门或者本地区已定的职工人数计划指标内调剂解决。中央主管部和省、自治区、直辖市需要临时职工的数量超过国家批准的年度劳动计划指标时，应当报请国务院审批。
五、凡是按照规定手续批准招用的临时职工，所需要的工资，银行应当准予支付；需要增加的粮食，粮食部门应当按照规定的定量标准供应。
六、从社会上招用的临时职工的工资待遇，可以参照本地区统一规定的相同工种、同等技术的长期职工工资标准执行；劳保福利待遇，可以按照本地区的有关规定执行。
七、招用临时职工的单位，应当与职工或者职工所在组织（合作社、公社、生产队）签订劳动合同。劳动合同的主要内容，应当包括工作任务、工作期限和工资福利待遇等。对于季节性的临时职工可以在工作结束时签订预约合同，以便稳定其基本队伍；对于其他临时职工，应当在劳动合同期满时立即辞退。国营企业之间借调临时职工，应当签订借调合同。企业与职工或者职工所在的组织签订劳动合同，应当报告当地劳动部门备案；劳动部门有监督双方执行合同的责任。
八、企业中某些适宜于由城镇居民拿回家里做的工作，如糊纸盒、锁扣眼、纳鞋底，可以使用家庭工。使用从事生产性劳动的家庭工的人数（按定额折算，计入年平均人数，不算定员）以及所需要的工资，都应当单列项目，纳入年度劳动计划。使用从事服务性劳动（如拆洗缝补工作服）的家庭工，可以不纳入年度劳动计划，所需工资在企业业务费或管理费项下开支。凡是按照规定使用的家庭工，由企业自行安排，但是应当将安排的情况报告当地劳动部门备案。家庭工的工资形式可以是计件的，也可以是包工的。
九、企业不得动员使用民工。如果有的地方遇到水火灾害以及其他危及公众生命财产安全的事故必须动员群众抢救和预防的时候，当地人民委员会可以动用民工。民工的生活费用一般地应当由本人自理，完全由本人自理有困难的，可以由地方人民委员会酌情补助。
养护公路、修建地方铁路的民工建勤，按照已有的规定办理。
十、国营事业单位、国家机关和人民团体使用临时职工，可以参照本规定办理。
十一、本规定自发布之日起实行。现行规定与本规定有不一致的，按照本规定办理。
十二、省、自治区、直辖市人民委员会可以根据本规定制定具体实施办法，并报劳动部备案。